1 Einleitung
2 Der Wohnungsmarkt
2.1 Das Wirtschaftsgut Wohnung
2.2 Besonderheiten und Unvollkommenheit
2.3 Anbieter und Anbieterverhalten
2.4 Determinanten der Nachfrage
3 Wohnungspolitik
3.1 Legitimation und Ziele der Wohnungspolitik
3.2 Wohnungspolitische Instrumente
3.2.1 Mietrecht
3.2.2 Sozialer Wohnungsbau
3.2.3 Wohngeld
3.2.4 Wohneigentumsförderung
4 Marktversagen oder Staatsversagen ?
5 Literaturverzeichnis ... 26
Es ist ein erstaunliches Phänomen, daß der Wohnungsmarkt in der Bundesrepublik Deutschland trotz der Langfristigkeit seiner Entscheidungen immer wieder starken Schwankungen unterworfen ist. So schrieb im Januar 1994 das Wirtschaftsmagzin ‘Capital’ zum Thema Wohnungsbau in einer Schlagzeile: "Hohe Nachfrage, fehlender Neubau [-] Seit 1985 hinken die Neubauten dem Bedarf hinterher. Der größte Mangel seit Kriegsende wird in den nächsten zehn Jahren nicht ausgeglichen werden." - Schon im Jahr 1996 hatte sich die Lage grundlegend geändert, Fischers Weltalmanach schrieb: "In Deutschland setzte sich der 1989 begonnene Aufschwung bei der Bautätigkeit 1995 nur noch sehr verhalten fort und ging 1996 in einen Rückgang über. Vor allem der Wegfall verschiedener staatlicher Programme zu Subventionierung des Wohnungsbaues und eine inzwischen erreichte Bedarfsdeckung in vielen Regionen sorgten für den Nachfragerückgang bei der Bauwirtschaft. Die Zahl der Baugenehmigungen im Wohnungsbau sank 1995 auf 639 101 Wohnungen (1994: 712 636), davon 458 763 in den alten Bundesländern. Die Zahl der fertiggestellten Wohnungen stieg noch einmal an, nämlich von 455 451 (1993) über 572 883 (1994) auf 603 035 Wohnungen (1995), .. wird aber 1996 wieder abnehmen."
Die von vielen verschiedenen Interessengruppen verfolgte Entwicklung der Wohnungswirtschaft hatte oft einen hohen Stellenwert in der öffentlichen Diskussion in der Bundesrepublik und so vor allem in Zeiten der ‘Wohnungsnot’ auch die politischen Entscheidungsträger beeinflußt. Starkes staatliches Engagement im Bereich der Wohnungswirtschaft hat in Deutschland eine lange Tradition, die bis in die Zeit des 1. Weltkrieges zurückgeht. In der Geschichte der Wohnungspolitik der Bundesrepublik Deutschland lassen sich verschiedene Phasen staatlicher Intervention beobachten. Durch Kriegseinwirkungen und Flüchtlingsströme waren die Anfangsjahre der Bundesrepublik durch einen großen Fehlbedarf an Wohnraum geprägt. "Ab 1949 wurde der Wohnungsbau vom Staat stark subventioniert. Die Bautätigkeit, die dann einsetzte, übertraf alle Erwartungen. Obwohl die Investitionen in die Wohnungswirtschaft, die seit dem 2. Weltkrieg erfolgten, enorm sind und die Bevölkerung der BR Deutschland heute zu den am besten mit Wohnraum versorgten Völkern der Welt zählt, subventioniert der Staat den Wohnungsbau nach wie vor stark. Tatsächlich gehört die Wohnungswirtschaft zu den am nachhaltigsten durch staatliche Interventionen betroffenen Wirtschaftszweigen. Ab 1961 erstrebte die Bundesregierung gemäß dem sogenannten Lücke Plan ... einen Abbau der Wohnungszwangswirtschaft und eine Überführung der Wohnungswirtschaft in die soziale Marktwirtschaft. Diese blieb jedoch auf halbem Wege stehen." Nach Schätzungen der Bundesregierung haben Bund, Länder und Gemeinden im Jahr 1993 insgesamt 32-33 Mrd. DM an Finanzhilfen und Steuervergünstigungen zur Förderung des Wohnungswesens aufgewendet (1994: rd. 40 Mrd. DM).
Diese Seminararbeit beschäftigt sich nun mit einigen exemplarischen Fragen aus der vielfältigen Problematik des Wohnungsmarktes in der Bundesrepublik Deutschland. Zu diesem Zweck ist sie in zwei aufeinander aufbauende Teile aufgeteilt. Im Abschnitt ‘Wohnungsmarkt’ soll zunächst ein Überblick über die besonderen Strukturen dieses Marktes gegeben werden. Es stellt sich die Frage nach der Natur und den Ursachen auftretender Probleme wie Wohnungsknappheit. - Liegt hier ein Marktversagen vor, welches ein regulierendes Eingreifen des Staates erforderlich macht oder muß man eher von einem Staatsversagen sprechen, das durch massive Interventionen marktwirtschaftliche Mechanismen außer Kraft setzt und so selbst Fehlentwicklungen begünstigt? Dieses ist vor allem das Thema des zweiten Hauptteils ‘Wohnungspolitik’. - Was sind die Ziele staatlicher Eingriffe und sind die Instrumente der Wohnungspolitik geeignet, die gesetzten Ziele zu erreichen?
Der Wohnungsmarkt ist ein komplexes Gebilde. Es ist nicht das Ziel dieser Arbeit, ein Totalmodell zur Erklärung aller Vorgänge zu entwickeln. Um aber das Vorliegen eines möglichen Marktversagens untersuchen zu können, müssen die besonderen Charakteristika des Wohnungsmarktes berücksichtigt werden, die ihn von andern Märkten unterscheiden.
Das Wirtschaftsgut Wohnung"Nach verbreiteter Meinung ist die Wohnung ein Gut besonderer Art. Wohnen bedeutet mehr als nur ein Dach über dem Kopf zu haben. Als Mittelpunkt des Familienlebens und damit Ausgangspunkt der gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Beziehungen erfüllt die Wohnung ein wichtiges Grundbedürfnis. Es stößt auf Skepsis, die Befriedigung dieses Bedürfnisses dem freien Markt zu überlassen". Die Unverletzlichkeit der Wohnung hat mit Artikel 13 GG Eingang in die Grundrechte gefunden, und schon häufig wurde in der politischen Diskussion die Verankerung eines ‘Grundrechtes auf Wohnung’ in der Verfassung gefordert.
Im wirtschaftlichen System der Bundesrepublik erfolgt die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum prinzipiell über den Markt. Der besondere Rang, den das Gut Wohnung in der öffentlichen Meinung genießt, hat jedoch zu weitreichenden Eingriffen des Staates in diesen Wirtschaftsbereich geführt. Man kann aber nicht vom Vorliegen öffentlicher oder meritorischer Güter sprechen, obwohl einige Elemente staatlicher Förderung, wie zum Beispiel Bausparförderung, in diese Richtung deuten.
Unter Wohnung bzw. Wohneinheit im Sinne der Wohnungsstatistik versteht man allgemein nach außen abgeschlossene, zu Wohnzwecken bestimmte einzelne oder zusammenhängende Räume in Wohn- und sonstigen Gebäuden, welche die Führung eines eigenen Haushaltes ermöglichen. Die Wohnung muß zum Beispiel eine eigene Kochgelegenheit aufweisen und sollte über einen eigenen Wohnungseingang verfügen. In einer Wohnung können aber durchaus auch mehrere Haushalte untergebracht sein. Als Haushalte sollen hier selbständig wirtschaftende Einzelpersonen und Lebensgemeinschaften verstanden werden, welche die Funktion einer Wohn-, Einkommens- und Konsumgemeinschaft ausüben.
Neben der eingangs geschilderten Sonderstellung in Politik und Gesellschaft weist der Untersuchungsgegenstand Wohnung noch weitere charakteristische Besonderheiten auf, die ihn von anderen Wirtschaftsgütern abgrenzen. Besonders markant ist die vielfältige Inhomogenität dieses Gutes. So kann man etwa nach Mietwohnungen und selbstgenutzten Eigentumswohnungen unterscheiden. Im Sinne dieser Unterscheidung leben etwa 40% der Bundesbürger in einer Eigentumswohnung, die übrigen rund 60% in Mietwohnungen. Im internationalen Vergleich ist der Anteil von Eigentumswohnungen in Deutschland verhältnismäßig gering, in den USA liegt er beispielsweise bei etwa 2/3. Weitere Inhomogenität entsteht zum Beispiel durch Unterschiede im Standort, im lokalen Umfeld, in Größe, Ausstattung, Zuschnitt, Gebäudeart oder im Alter und Zustand der Wohnung. - Andere Charakteristika sind etwa die Immobilität und die Langlebigkeit bestehender Wohnungen, lange Herstellungsdauer oder die Langfristigkeit der Kapitalbindung bei Wohnungsbauinvestitionen. Diese und andere Besonderheiten des Gutes Wohnung bleiben nicht ohne Einfluß auf die Angebots- und Nachfragerstruktur und die Preisbildung, was in den folgenden Abschnitten nun näher untersucht werden soll.
Der Wohnungsmarkt kann als ein Markt verstanden werden, auf dem Nutzungsrechte an Wohnraum angeboten und nachgefragt werden. Aufgabe eines Marktes ist es, Angebot und Nachfrage in Übereinstimmung zu bringen, Koordinationsinstrument hierzu ist der Preis. Der Wohnungsmarkt ist jedoch von einer Reihe von Besonderheiten und potentiell wichtiger Marktunvollkommenheiten geprägt, die zum Beispiel aus der Natur der gehandelten Güter oder durch externe Einflüsse im Rahmen der sozialen Marktwirtschaft resultieren, diese sollen zunächst näher charakterisiert werden.
Wichtige marktbezogene Besonderheiten des Wohnungsmarktes sind die
Diese Punkte sind von großer Bedeutung zur Erklärung vieler Vorgänge in diesem Wirtschaftsbereich und sollen nun kurz erläutert werden.
a) Aufspaltung des Wohnungsmarktes in Teilmärkte
Die heterogene Natur des Gutes Wohnung führt zur Aufspaltung des Marktes in verschiedene Teilsegmente, die sich nach verschiedenen Kriterien klassifizieren lassen.
Ein Kennzeichen der Einteilung ist zunächst die Rechts- bzw. Eigentumsform in welcher der Wohnungsnutzen stattfindet. Grundsätzlich unterscheidet man hier in einen Markt für Mietwohnungen und einen Markt für Wohneigentum als einen Teil des Immobilienmarktes. Innerhalb des Mietwohnungsmarktes ist wiederum zwischen freifinanzierten und öffentlich geförderten Wohnungen zu unterscheiden. - Ein weiteres Kriterium ist die Vielfalt verschiedener Gebäude- und Wohnungstypen. Man kann etwa Dachgeschoßwohnungen, Bungalows, Reihenhäuser, freistehende Einfamilienhäuser oder große Mehrfamilienhäuser unterscheiden, um nur einige Beispiele zu nennen. Wichtige Merkmale sind auch Alter, Zustand, Ausstattung sowie Größe und Zuschnitt der Wohnung. - Die räumliche Gebundenheit von Wohnungen und Gebäuden läßt räumliche Teilmärkte entstehen, die für Anbieter wie Nachfrager von erheblicher Bedeutung sind. Wichtige Kriterien sind hier zum Beispiel die örtliche Lage der Wohnung, das soziale Umfeld, die Verkehrsanbindung, die Erreichbarkeit und Verfügbarkeit von Arbeits- und Versorgungseinrichtungen.
Durch die Vielfalt der Möglichkeiten entsteht eine praktisch unbegrenzte Variationsbreite, welche die Vergleichbarkeit der angebotenen Wohnungen erheblich einschränkt. Auch bleibt die Nutzenstiftung einer Wohnung im Zeitablauf aufgrund technischer Abnutzung und geänderter Wohnansprüche nicht konstant. So kann sich wegen der Langfristigkeit von Wohnungsnutzung die Zuordnung zu bestimmten Teilmärkten z. B. durch Veralterung der Ausstattung oder Umbaumaßnahmen im Zeitverlauf verändern. Auch die Präferenzen der Nachfrager bezüglich verschiedener Teilmärkte unterliegen vielfältigen Einflüssen, die zum Beispiel aus Veränderung des Wohnumfeldes oder regionalen Entwicklungen resultieren können. Die regionalen und sektoralen Teilmärkte können vielfach auch nicht voneinander isoliert betrachtet werden, da sie sich zum Teil überschneiden und in vielfältigen Beziehungen zueinander stehen. Hier ist die Verflechtung innerhalb der einzelnen Marktbereiche und ihre Auswirkung auf das Marktgeschehen zu beachten.
Theoretische Ansätze zur Erklärung prozessualer Abläufe zwischen den Wohnungsteilmärkten liefern zum Beispiel die Filtering Theorie, das Modell der Sickerprozesse und das Arbitrage-Modell. Die Filtering-Theorie sieht die Qualität von Wohnungen als wichtigstes Differenzierungsmerkmal. Objekt der Analyse ist hier die qualitative Veränderung im ‘Lebenslauf’ von Wohnungen (Längsschnitt), zum Beispiel durch Abnutzung. Bei Untersuchung von Sickerprozessen werden durch Umzugsketten verbundene Wohnungen zeitpunktbezogen miteinander verglichen (Querschnitt). Diese Umzugsketten entstehen, wenn ein Haushalt eine neu erstellte Wohnung höherer Qualität bezieht und so eine Wohnung freimacht, in die dann ein anderer, in der Regel einkommensschwacher Haushalt einziehen kann und so weiter. Der Prozeß endet damit, daß am unteren Ende der Qualitätsskala die letzte freigezogene Wohnung der Umzugskette abgerissen werden kann. Das Arbitrage-Modell berücksichtigt zudem den Einfluß, den sozio-strukturell unterschiedliche Nachbarschaften und räumliche Aspekte auf die Wohnungsteilmärkte ausüben.
Die Aufteilung in viele Teilmärkte macht es unmöglich, ein einheitliches Bild vom Zustand des Wohnungsmarktes zu zeichnen. Auch wenn insgesamt Angebot und Nachfrage mengenmäßig übereinstimmen sollten, kann es in verschiedenen regionalen oder sektoralen Teilmärkten zu erheblichen Ungleichgewichten kommen. Umgekehrt kann sich ein totales Ungleichgewicht auf wenige Marktbereiche konzentrieren und andere völlig unbehelligt lassen. Hierauf wird später noch genauer eingegangen werden müssen.
b) Fehlende Markttransparenz und asymmetrische Information
Unvollkommene Information führt auf beiden Seiten des Marktes zu einer grundsätzlichen Unsicherheit über derzeitige und zukünftige Nachfrage- und Angebotsstrukturen. Im Investitionszeitpunkt sind dem Anbieter weder die Entscheidungen seiner Konkurrenten noch die Vorstellungen der Nachfrager bekannt. Ein Investor kann den aus der langjährigen Nutzungsdauer erfolgenden Ertragsverlauf kaum mit zufriedenstellender Sicherheit überblicken. Diese grundsätzliche Unsicherheit wird durch verschiedene Umstände beeinflußt. Zu nennen sind hier vor allem die allgemeine Marktlage, der Zustand vorgelagerter Märkte, zum Beispiel der Kapitalmarkt oder Veränderungen in der Wohnungspolitik, die das Risiko von Investitionsentscheidungen beeinflussen können. Auch auf dem Bestandsmarkt bestehen Informationsmängel und Unsicherheit, was unter Umständen zu umfangreichen und kostenaufwendigen Suchprozessen nach geeigneten Wohnungen oder Mietern führen kann.
Auf einem Markt kommt dem Preis eine regulierende Funktion zu. Übersteigt die Nachfrage das Angebot, wird der Markt mit Preissteigerungen reagieren, in deren Folge das Angebot eine Ausweitung erfolgen sollte. Umgekehrt sollte ein Angebotsüberhang über sinkende Preise zur Reduzierung des Angebotes führen. Solche Anpassungsvorgänge zwischen Angebot und Nachfrage werden am Wohnungsmarkt durch die besonderen Charakteristika des Gutes Wohnung erheblich eingeschränkt, was Ungleichgewichte über längere Zeiträume zur Folge haben kann. Lange Produktionsdauer bei der Erstellung und die Unsicherheit der Investoren sind Hemmnisse für eine Angebotsausweitung. Die Hohe wirtschaftliche Lebensdauer von Wohnungen verhindert eine schnelle Reduzierung des Angebotes. - Da Wohnen ein elementares Grundbedürfnis in unserer Gesellschaft darstellt, ist dieses Gut für den Nachfrager nur sehr eingeschränkt substituierbar. Allenfalls qualitative Stufen der Bedürfnisbefriedigung etwa in anderen Teilmärkten des Wohnungsmarktes sind hier denkbar, eine Option des Konsumverzichts ist in der Regel nicht gegeben. Auch muß berücksichtigt werden, das ein Wohnungswechsel vor allem bei den Nachfragern beträchtliche Transaktionskosten verursachen kann. Diese können sich zum Beispiel durch Umzugs- und Renovierungskosten, Abschlagszahlungen, höhere Miete in der neuen Wohnung, Aufgabe des gewohnten sozialen Umfelds oder Hinnahme eines längeren Weges zur Arbeitsstätte einstellen. Geringe Elastizität in der Anpassung von Angebot und Nachfrage bei auftretenden Ungleichgewichten sind die Folge.
Die Anpassungsfähigkeit des Marktes wird ebenfalls durch vertragliche Bindungen und gesetzliche Einschränkungen wie dem Mietrecht reduziert. Hierdurch werden vor allem Handlungsmöglichkeiten der Anbieter wie zum Beispiel Mieterhöhungen oder Kündigungen erheblich eingeschränkt. Mit einem durchschnittlichen Zugang an Neubauwohnungen im Umfang von rund 1,1% besitzt dieses Marktsegment im Vergleich zum vorhandenen Bestand nur einen relativ geringen Marktanteil. Die vertraglichen und gesetzlichen Restriktionen führen dazu, daß die überwiegende Mehrzahl von Wohnungsinhabern nur sehr begrenzt von Marktungleichgewichten betroffen wird. Hieraus folgt aber auch, daß sich die Anpassungen der Anbieterseite vor allem auf das Angebot neuer Wohnungen und neu abzuschließender Mietverträge konzentrieren, was bei einem Nachfrageüberhang zu erheblicher Preisdiskriminierung von Wohnungssuchenden gegenüber Wohnungsinhabern führen kann. Die Furcht vor solcher Preisdiskriminierung wird die Haushalte tendenziell davon abhalten, ihre alte Wohnung aufzugeben und gegen eine neue zu tauschen, auch wenn die alte nicht mehr ihren Bedürfnissen entspricht.
Der Wohnungsmarkt ist nicht frei von interpersonellen Präferenzen. Hieraus resultiert eine Diskriminierung bestimmter Personengruppen, wovon vor allem sozial benachteiligte und wirtschaftlich schwache Gruppen wie Ausländer oder Arbeitslose betroffen sind. Diskriminierungsprobleme entstehen im wesentlichen in den unteren Qualitätssegmenten des Wohnungsmarktes und äußern sich zum Beispiel in höheren Mietzahlungen für Wohnung mit relativ niedrigem Qualitätsniveau.
f) Zusammenhänge mit vorgelagerten Märkten
Vor allem die Erweiterung des Wohnraumangebotes durch Neubau steht in enger Beziehung zu den vorgelagerten Märkten. Dieses sind der Boden-, der Kapital- und der Baumarkt. Die Erstellung neuer Gebäude ist von der Verfügbarkeit geeigneter Grundstücke abhängig. Für die Entwicklung der Angebotssituation am Wohnungsmarkt ist daher der Bodenmarkt von zentraler Bedeutung. Zum anderen besteht eine Abhängigkeit vom Kapitalmarkt, da Wohnungsinvestitionen weitgehend durch Fremdkapital finanziert werden. Die Kreditkosten und die Beleihungsmöglichkeiten spielen hier eine große Rolle. Erst wenn die Fragen der Beschaffung von Bauland und Finanzierungsmitteln geklärt sind, können Planungs- und Bauleistungen nachgefragt werden. Preise und Kapazitäten des Wohnungsbaumarktes beeinflussen dann ebenfalls die Angebotsentwicklung auf dem Wohnungsneubaumarkt. Investitionen im Wohnungsbestandsmarkt unterliegen bis auf die Baulandfrage ähnlichen Abhängigkeiten.
g) Abhängigkeit von benachbarten Wirtschafts- und Politikbereichen
Bauland für Wohngebäude ist nicht unbegrenzt verfügbar sondern wird von den jeweiligen Gemeinden ausgewiesen. Hieraus und aus etwaigen staatlichen Auflagen resultieren so Abhängigkeiten von kommunalen und staatlichen Maßgaben. Die Standortgebundenheit von Gebäuden unterwirft sie langfristig den Auswirkungen des Verwaltungshandelns. Die Effekte, die hier auftreten können sind vielfältiger Natur, sie können zum Beispiel aus Gebühren- und Abgabenpolitik, staatlichen Auflagen wie Denkmalschutz, Infrastrukturmaßnahmen, Ansiedlung öffentlicher Institutionen und Betrieben oder durch Änderung des Bebauungsplanes entstehen. Da die Wohnungsnutzer ebenfalls vom Arbeitsplatzangebot und privaten Versorgungseinrichtungen abhängig sind, wird der örtliche Wohnungsmarkt auch von Entwicklungen dieser komplementären Güter mitbeeinflußt.
h) Beeinflussung durch wohnungspolitische Interventionen
In der reinen Marktwirtschaft besitzt der Markt keine Potential zur Lösung sozialer Probleme. Bei ungenügender Kaufkraft können Haushalte unter Umständen ihre lebensnotwendigen Bedürfnisse nur bedingt befriedigen. Eine angemessene Grundversorgung kann dann in der Regel nur über staatliche Intervention sichergestellt werden. Die staatliche Unterstützungspflicht begründet sich auf das in Artikel 20 Absatz 1 GG verankerte Sozialstaatprinzip und ist zum Beispiel im Wohnungsbaugesetz kodifiziert worden. Ein Hauptziel des Staates ist es, sozial unverträgliche Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt zu vermeiden oder auszugleichen. Die hierzu eingesetzten Instrumente konzentrieren sich auf die Bereiche Wohnungsbauförderung, Steuerrecht, Mietrecht und Wohngeld. Die Auswirkungen dieser Instrumente werden im Abschnitt ‘Wohnungspolitik’ noch genauer untersucht werden.
Anbieter und Anbieterverhalten
Bei den Anbietern von Wohnraum handelt es sich nicht um eine homogene Gruppe. Man kann aber drei Anbietergruppen im Hinblick auf ihre Tätigkeiten differenzieren, dieses sind private "Amateurvermieter", professionelle Privatvermieter und Wohnungsunternehmen. Im folgenden werden nun einige Ergebnisse einer Studie des GfW - Gemeinnütziger Förderverein für Wohnungswesen, Städteplanung und Raumordnung an der Ruhr-Universität Bochum e.V. über die Bestimmungsgründe des Investitionsverhaltens auf dem Mietwohnungsmarkt dargestellt:
Aus den Einstellungen der Investoren läßt sich erkennen, daß alle drei Gruppen ganz unterschiedliche Wertvorstellungen in bezug auf Investitionen im Mietwohnungsbau haben.
Wertehierarchie
|
|
"Amateur" |
Prof. Private |
Wohnunsuntern. |
Experten |
|
1. Rang |
Realkapital |
Rendite |
Finanzierung |
Rendite |
|
2. Rang |
Rendite |
Steuern |
Kostenentwicklung |
Steuern |
|
3. Rang |
Finanzierung |
Realkapital |
Rendite |
Bauland |
|
4. Rang |
Kostenentwicklung |
Bauland |
Bauland |
Realkapital |
Unter Berücksichtigung der qualitativen Äußerungen in [..] Interviews und [...] Workshops lassen sich die Rangreihen folgendermaßen interpretieren:
Bezüglich von Investitionshemmnissen kommt die Studie zu folgenden Ergebnissen:
Investitionshemmnisse nach Investorengruppen und Experten
|
|
"Amateurvermieter" |
Prof. Privatvermieter |
Wohnungsuntern. |
Experten |
|
Verwaltung |
4,8% |
11,5% |
10,3% |
26,7% |
|
Baurecht |
4,8% |
19,2% |
3,4% |
20,0% |
|
Eigentumsverh. |
4,8% |
7,7% |
6,9% |
13,3% |
|
Miethöhe |
14,3% |
11,5% |
13,8% |
6,7% |
|
Finanzierung |
42,9% |
11,5% |
13,8% |
6,7% |
|
Bauland |
19,0% |
15,4% |
31,0% |
56,7% |
|
Förderinst. |
14,3% |
|
24,1% |
3,3% |
|
Baupreise |
4,8% |
7,7% |
17,2% |
3,3% |
|
fehl. Rendite |
23,8% |
26,9% |
17,2% |
3,3% |
|
Mietrecht |
42,9% |
38,5% |
17,2% |
20,0% |
|
Sonstiges |
|
15,3% |
6,8% |
20,0% |
|
Basis: Befragte |
21=100% |
26=100% |
29=100% |
30=100% |
(Die Spaltenwerte addieren sich bei Mehrfachnennungen auf über 100%)
Die Struktur der Hemmnisse, nach Investorengruppen und nach Experten differenziert, läßt eine andere Sicht der Dinge erkennen. Die "Amateurvermieter", die ihre Wohneinheiten in Eigenregie verwalten, haben primär Probleme mit der Finanzierung - die für alle anderen Investoren kaum problematisch ist - sowie mit der Handhabung der Mietgesetzgebung. [...]
Für die Wohnungsunternehmen hat die Handhabung der Mietgesetzgebung eine eher untergeordnete Bedeutung, statt dessen werden Baulandengpässe und die Ausgestaltung bzw. Kontingentierung des Förderinstrumentariums als problematisch erachtet.
Von den Experten halten 56,7% die Baulandproblematik für das entscheidende Investitionshemmnis. Generell gilt, daß allerdings auch andere Hemmnisse auf die Rendite einwirken wie bspw. hohe Finanzierungskosten, Grundstückspreise oder unzureichende Mieterhöhungsmöglichkeiten.
Das Mietrecht stellt auch für die professionellen Privaten das zentrale Hemmnis dar; an zweiter Stelle folgt die mangelnde Rendite.
Determinanten der Nachfrage
Die Entwicklung der Nachfrage auf dem Wohnungsmarkt wird im wesentlichen von vier Einflußgrößen geprägt. Dieses sind demographische Faktoren (Entwicklung der Bevölkerungs- und Haushaltsstrukturen), die Entwicklung von Einkommen und Wohnkosten, die soziale Stellung und Staatszugehörigkeit der Nachfrager (sozialer Aspekt), sowie regionale und standortbezogene Faktoren. Den demographischen und ökonomischen Faktoren kommen hier die wichtigsten Rollen zu, daher sollen sie hier kurz erläutert werden.
a) Demographische Entwicklungen
Die Entwicklung von Bevölkerungszahl und Haushaltsstrukturen sind wesentliche Einflußfaktoren auf die Nachfrage nach Wohnungen. Diese Einflußgrößen haben im Zeitverlauf große Veränderungen erfahren, was folgende Tabelle verdeutlicht.
Wohnungsversorgung in der Bundesrepublik Deutschland
|
1960 |
1970 |
1980 |
1990 |
1994 |
|
|
Wohnbevölkerung (Mio.) |
56,0 |
60,2 |
61,5 |
63,5 |
81,8 |
|
Wohnungsbestand (Mio. |
16,8 |
20,8 |
25,4 |
26,8 |
35,6 |
|
Private Haushalte (Mio.) - davon Einpersonenhaushalte |
19,5 4,0 |
22,0 5,5 |
24,8 7,5 |
28,2 9,8 |
36,7 12,7 |
|
|
|
|
|
|
|
|
Personen je Wohnung |
3,41 |
2,89 |
2,42 |
2,37 |
2,30 |
|
Wohnungen je Haushalt |
0,84 |
0,95 |
1,02 |
0,95 |
0,97 |
|
Personen je Haushalt |
2,88 |
2,74 |
2,48 |
2,25 |
2,23 |
|
Anteil der Einpersonenhaushalte |
21% |
25% |
30% |
35% |
35% |
(Daten für 1994 einschließlich der neuen Bundesländer.)
Hieraus ergeben sich von 1960 bis 1990 folgenden Veräderungen:
|
Wohnbevölkerung |
: |
+ 13,4% |
|
Wohnungsbestand |
: |
+ 59,5% |
|
Anzahl der privaten Haushalte |
: |
+ 44,6% |
|
Mittlere Haushaltsgröße |
: |
- 21,9% |
|
Zahl der Einpersonenhaushalte |
: |
+ 145,0% |
Diese Zahlen zeigen eindrucksvoll, daß Veränderungen der Bevölkerungs- und Haushaltsstruktur einen bedeutsamen Einfluß auf die Wohnungsnachfrage ausüben. Weitere Nachfrage ist durch die wachsende Bevölkerungszahl entstanden. Diese Entwicklung hat entgegen vieler Erwartungen auch in den letzten Jahren angehalten, was überwiegend durch Zuwanderung zustande kam. Im Jahr 1995 erwarben 259 200 Personen die deutsche Staatsbürgerschaft. Seit 1988 hat sich die Zahl der jährlichen Einbürgerungen mehr als verfünffacht.
b) Ökonomische Faktoren der Wohnungsnachfrage
Ökonomische Faktoren wie Einkommen und Wohnkosten beeinflussen ebenfalls die Nachfrage nach Wohnraum. Verschiedene Untersuchungen bezüglich der Einkommenselastizität von Wohnflächennachfrage sind unter anderem zu folgenden Ergebnissen gekommen:
In diesem Zusammenhang ist die Entwicklung der Wohnkosten eine weitere Determinante der Wohnungsnachfrage. Wichtigste Kennzahl ist hier die Entwicklung der Miethöhen. Von zunehmender Bedeutung sind auch die Mietnebenkosten (Betriebskosten). Auf die sogenannte "zweite Miete" entfielen 1993 etwa 27% der durchschnittlichen Bruttowarmmiete in Höhe von 11 DM.
WohnungspolitikDie massiven staatliche Eingriffen in die Wohnungswirtschaft macht es notwendig, sich mit diesem Thema intensiver zu beschäftigen. Die ‘Wohnungspolitik’ steht deshalb im Mittelpunkt des zweiten Teiles dieser Arbeit. Hier sollen die Gründe, Ziele und Instrumente staatlichen Eingreifens in den Wohnungsmarkt genauer untersucht werden.
Legitimation und Ziele der WohnungspolitikSoziale Mißstände wie Wohnungsmangel und hohe Mieten haben den Staat immer wieder zu Interventionen in den Wohnungsmarkt veranlaßt. "Wohnungsnot" und "unbezahlbare Mieten" haben in der politischen Diskussion und in den Medien oft eine wichtige Rolle gespielt und Druck auf Politiker und Interessenvertreter ausgeübt, ‘etwas zu unternehmen’. - Die Versorgung mit Wohnungen sollte aber grundsätzlich dem freien Markt überlassen werden. Die unmittelbar betroffenen Anbieter und Nachfrager von Wohnraum können ihre individuellen Erwartungen und Bedürfnisse in jedem Fall besser einschätzen als staatliche Instanzen dieses können. Neben den grundsätzlichen staatlichen Aufgaben sind Politik und Verwaltung durch das Sozialstaatprinzip aber noch weitere Ziele vorgegeben worden, was auch die Wohnungspolitik maßgeblich beeinflußt. Eekhoff beschreibt die Ziele der Wohnungspolitik folgendermaßen: "Es geht darum, den Bürgern ein quantitativ und qualitativ angenehmes Wohnen entsprechend ihrer eigenen Wünsche und Zahlungsbereitschaft zu ermöglichen und einen Mindestwohnstandard für die Personengruppen zu sichern, die dies aus eigener Kraft nicht schaffen. Das Schwergewicht liegt in der sozialen Absicherung." Der Wohnungspolitik werden aber vielfach noch weitere politische Akzente zugewiesen. Dieses äußert sich zum Beispiel in einer Vermischung mit verteilungspolitischen Zielen. Die Verfolgung solcher Ziele durch wohnungspolitische Instrumente ist jedoch häufig nicht unproblematisch, da es hier zu widersprüchlichen Auswirkungen kommen kann, die die Effizienz der eingesetzten Mittel erheblich beeinträchtigen können. - "Die Kunst der Wohnungspolitik besteht darin, die Leistungsfähigkeit des marktwirtschaftlichen Systems voll auszuschöpfen und die sozialpolitischen Instrumente so zu gestalten, daß sie die Marktkräfte nutzen und ergänzen."
Die wohnungspolitischen Strategien der Vergangenheit haben sich jeweils an der gegebenen Versorgungsstituation orientiert. Je nach Lage wurde stärker verfolgt:
Nach Eekhoff sind bestimmte wesentliche Anforderungen an das strategische Kalkül der Wohnungspolitik zu stellen. Hierzu gehören insbesondere:
Wohnungspolitische Instrumente
Zur Durchsetzung wohnungspolitischer Interventionen stehen dem Staat folgende Instrumente zur Verfügung:
|
Ordnungspolitische Instrumente |
Leistungspolitik |
|
|
Im folgenden sollen nun einige exemplarische Bereiche beleuchtet werden. Ausgewählt wurden das Mietrecht als Beispiel für ordnungspolitische Instrumente, sowie sozialer Wohnungsbau, Wohngeld und Wohneigentumsförderung aus dem Feld der Leistungspolitik. Besonders sollen hier die Effizienz der Zielerreichung und die Verteilungswirkungen untersucht werden.
1990 betrug der Anteil von Eigentumswohnungen in Deutschland ca. 38%. Diese im internationalen Vergleich sehr geringe Quote impliziert, daß das Mietrecht in Deutschland eine wichtige Rolle einnimmt. Auf dem Mietwohnungsmarkt werden die gesamten Aktivitäten der Anbieter und Nachfrager durch Mieten koordiniert und gesteuert. Die Entwicklung der Mieten ist ein Indikator für Knappheit oder Überangebot auf dem jeweiligen Teilmarkt. Mieten können ihre Steuerungs- und Informationsfunktion aber nur wahrnehmen, wenn sie nicht staatlich beeinflußt werden. Häufig werden Eingriffe in das Mietrecht sozialpolitisch begründet. Sozialpolitische Maßnahmen sind aber um so leichter durchsetzbar, je besser das marktwirtschaftliche System arbeitet und je höher das allgemeine Wohlstandsniveau ist. Deshalb darf die Politik die Marktregulierungskräfte nicht aus kurzfristigen Erwägungen heraus außer Kraft setzen.
Mietpreisbegrenzung
Die Reaktionen der Anbieter auf Mietpreisbegrenzungen wird mittelfristig zu einer Reduzierung des Angebotes führen, besonders im Angebot von Neubauwohnungen. Am schnellsten können gerade die Anbieter reagieren, die den Neubau von Mietwohnungen planen. Im Bestand werden Instandsetzungs- und Ersatzinvestitionen eingeschränkt werden. Ein Teil der Vermieter wird vermutlich Mietwohnungen in Eigentumswohnungen oder Gewerbeflächen umzuwandeln versuchen. Es werden auch weniger Dachgeschosse ausgebaut und weniger Einliegerwohnungen vermietet. Durch Mietbegrenzungen verschärfen sich die Engpässe auch dadurch, daß die Mieter mehr Wohnraum nachfragen. Große Wohnungen werden eher gehalten, obwohl kleinere ausreichen würden. Junge Menschen treten eher als neue Nachfrager auf.
An die Wohnungspolitiker wird immer wieder die Forderung herangetragen, unter sozialen Aspekten die Mieten niedrig zu halten, d. h. unter das jeweilige Mietniveau zu drücken. Dieses ist jedoch keine Sozialpolitik. Sie verringert das Wohnraumangebot hauptsächlich zu Lasten sozial Schwacher, insbesondere der Wohnungssuchenden. Der Wohnungsmarkt ist aus verschiedenen Gründen der Gefahr von Mietrechtseigriffen besonders ausgesetzt. In Phasen von Angebotsengpässen und steigender Mieten entsteht schnell öffentlicher Druck, die "überhöhten" Mietsteigerungen zu begrenzen. Ein weiterer Grund liegt in der Struktur als Bestandsmarkt, in dem Eingriffe das Wohnungsangebot kurzfristig kaum verringern. Eekhoff schreibt hier: "Mietdämpfende Eingriffe wirken wie Drogen: Kurzfristig erscheint alles einfacher und besser; die zerstörerische Wirkung wird erst mittelfristig sichtbar. Auf allen anderen Märkten würde das Angebot viel schneller zusammenbrechen, der Unfug würde schnell sichtbar." Einen weiteren Anreiz einzugreifen übt die Tatsache aus, daß hier keine Haushaltsmittel aufgewendet werden müssen.
Die Begrenzung von Mietsteigerungen bestehender Mietverträge vergrößert auch den Abstand zwischen Bestands- und Neuvertragsmieten, der einen freiwilligen Tausch von Wohnungen behindert, da die Beteiligten höhere Mietforderungen bei neuen Verträgen befürchten müßten. So entsteht Immobilität und unwirtschaftliche Nutzung von Wohnraum. Auch Befristete Eingriffe sind keine Lösung. So wurden zeitlich begrenzte Regelungen später in Dauerrecht überführt. So war auch die Vergleichsmietenregelung zunächst befristet, wurde aber am 1974 in Dauerrecht umgewandelt. Verschärfend wirken die Selbstverstärkungseffekte der Interventionen. Durch Mietbegrenzungen wird eine bestehende Knappheit weiter verschärft. Der Zustand entfernt sich immer weiter vom Marktgleichgewicht. Der politische Druck, einzugreifen, nimmt noch zu, und die Angst vor den Folgen einer Freigabe der Mieten steigt immer weiter.
Kurzfristig überwiegen zwar die Vorteile für die Mieter, insgesamt wird aber der Wettbewerb zwischen den Mietern um die verringerte Zahl angebotener Mietwohnungen härter werden. Vormieter können jetzt zum Beispiel hohe Ablösesummen gegenüber ihren Nachmietern fordern. Auch die Forderung zusätzlicher Nebenleistungen außerhalb der Mietzahlung kann beobachtet werden, selbst wenn das nicht zulässig ist. Vorteile aus der Mietpreisbegrenzung haben die Haushalte, die mit ihrer Wohnung zufrieden sind und nicht umziehen wollen oder müssen, darunter besonders die Haushalte mit großen Wohnungen, also im Zweifel die wohlhabenderen. Benachteiligt werden besonders die Haushalte, die eine Wohnung suchen. Unter diesen setzt ein härterer Wettbewerb ein, in dem sozial schwache möglicherweise noch geringere Chance haben als vorher. Was so als sozialpolitische Maßnahme ins Feld geführt wurde, kann sich so nach einiger Zeit als unsoziale Ausgrenzung schwacher Gruppen auswirken.
Mietpreisbegrenzungen sind nicht geeignet zur Verbesserung der Wohnraumversorgung und auch kein geeignetes Mittel zur Erreichung sozialpolitischer Zielsetzungen, sondern wirken sich langfristig sogar kontraproduktiv aus. Probleme werden nicht gelöst sondern nur kaschiert und in die Zukunft verschoben.
Kündigungsschutz
Neben dem Vergleichsmietensystem gibt es seit 1972 in der Bundesrepublik einen sehr weitreichenden asymmetrischen Kündigungsschutz für den Mieter. Vermieter können einen Vertrag in der Regel nur dann kündigen, wenn sie ein berechtigtes Interesse im Sinne des Wohnraumkündigungsschutzgesetzes nachweisen, z. B. Eigenbedarf. Mieter können, je nach Wohndauer, mit einer Frist von drei bis zwölf Monaten kündigen. Diese Bedingungen stellen einen Eingriff in die Vertragsfreiheit ein. Begründet werden Eingriffe dieser Art immer wieder mit sozialer Fürsorge. Verschärfter Kündigungsschutz bedeutet aber verschärfte Selektion zu Lasten von Mietern mit Risikomerkmalen. Auch hier werden sozial benachteiligte Haushalte besonders betroffen, denn ein Vermieter wird für ein potentiell lang andauerndes Mietverhältnis den Mieter auswählen, der ihm langfristig am ‘zuverlässigsten’ im Sinne von Zahlungsfähigkeit erscheint.
Folgerungen für die Wohnungspolitik
Eingriffe in den Mietwohnungsmarkt führen langfristig zu erheblichen Nachteilen, von denen besonders sozial schwache Haushalte betroffen sind. Langfristig ist ein Wohnungsmangel nur dadurch zu beben, daß der Wohnungsmarkt für Investoren attraktiver gemacht wird, indem ihnen bessere und langfristig verläßliche Bedingungen geboten werden. Falsch verstandener Mieterschutz und Eingriffe in die Vertragsfreiheit wie Regelungen zur Zweckentfremdung von Wohnraum schrecken potentielle Investoren davor ab, sich im Mietwohnungsbau zu engagieren. Auch die Komplexität des Mietrechtes ist ein Problem, das vor allem private Investoren abschreckt.
Der soziale Wohnungsbau ist eine Hauptsäule der Wohnungspolitik. Für die Förderung des Neubaus sowie die Modernisierung und Instandsetzung des Wohnungsbestandes haben Bund und Länder 1994 und 1995 jeweils mehr als 20 Mrd. DM zur Verfügung gestellt. Damit sind 1994 unter anderem etwa 167 000 neue Wohnungen gefördert worden, davon waren knapp zwei Drittel Mietwohnungen.
Sozialer Wohnungsbau ist durch öffentliche Mittel geförderter Bau von Wohnungen, die hinsichtlich Miete, Ausstattung und Größe für sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen bestimmt sind. Die Förderung ist in verschiedene Förderwege aufgeteilt, welche sich durch verschiedene Förderungsbedingungen auszeichnen. Im folgenden sollen nun einige prinzipielle Probleme des sozialen Wohnungsbaus aufgezeigt werden.
Trotz subjektbezogener Zugangskriterien ist der soziale Wohnungsbau primär objektorientiert. Es besteht hier kein Rechtsanspruch auf eine bestimmte Förderung. Die Höhe des Fördervorteils hängt vielmehr von Zufälligkeiten wie dem Förderjahrgang, dem Marktzins zum Bauzeitpunkt, der Art der Förderung usw. ab. Der Geförderte kann, wenn überhaupt, nur zwischen einer eng begrenzten Anzahl geförderter Wohnungen und Standorten auswählen, es entsteht eine Marktspaltung. Die eingeschränkte Auswahl kann erhebliche Nachteile für den Bewohner mit sich bringen. Möglicherweise würde er sich lieber eine Wohnung auf dem freien Markt suchen, selbst wenn er nur einen Teil des Förderaufwands ausgezahlt bekäme. Das heißt aber, die Förderung im sozialen Wohnungsbau ist nicht effektiv, sondern kann, zumindest teilweise, als Verschwendung angesehen werden. Der Mietvorteil kann auch in einer späteren Phase entwertet werden, wenn der Mieter aufgrund eines Arbeitsplatzwechsels oder aus anderem Grund gerne umziehen möchte, aber an dem andern Ort keine vergleichbare Sozialwohnung bekommt, oder bereits aus den Einkommensgrenzen herausgewachsen ist. Er wird dann so lange an der alten Wohnung festhalten, bis die Nachteile den Mietvorteil überwiegen. Objektförderung führt zu unwirtschaftlicher Nutzung des Bestandes und schränkt die Mobilität ein.
Auch die Verteilungswirkung des sozialen Wohnungsbaus konnte die an sie gerichteten Erwartungen nicht erfüllen. Die Teilnahme an der Förderung ist nur einer begrenzten Anzahl von Personen möglich, andere gehen leer aus. Studien zeigen auch, daß die Vorteile durch diese Förderung allen Einkommensschichten zugute kommen, gering verdienende Haushalte schneiden hier nur schlecht ab. Geringverdiener wohnen oft in billigeren Altbauwohnungen und fragen keine Sozialwohnungen nach.
Die künstlich verbilligten Mieten und Baukosten verhindern, vergleichbar zu Effekten im Mietrecht, auch eine marktgerechte Lenkung von Angebot und Nachfrage. In Ballungszentren mit knappem Wohnraum wird so noch zusätzliche Nachfrage geschaffen. Folgen solcher Entwicklungen wurden im vorigen Kapitel schon erläutert. Die große Anzahl von geförderten Wohnungen wird oft als Nettoerfolg der Maßnahmen angesehen. Es wird unterstellt, daß die Wohnungen sonst nicht gebaut worden wären und quasi zusätzlich entstehen. Gerade in Engpaßsituationen mit begrenzten Baukapazitäten ist aber eher davon auszugehen, daß die Förderung hauptsächlich dazu beiträgt, freifinanzierten Wohnungsbau zu verdrängen. Bürokratische Verwaltungsregelungen, wie etwa das Kostenmietenprinzip, reduzieren ebenfalls Effizienz dieser Förderungsart.
Die Fehlentwicklungen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus hat den Gesetzgeber in der Vergangenheit zu vielfältigen Korrekturregelungen veranlaßt. Wichtigstes Instrument ist hier die Fehlbelegungsabgabe, die jedoch versagte. Weder eine tatsächliche Abschöpfung des Fördervorteils noch eine nennenswerte Reduzierung der Fehlbelegungen konnten mit ihr erreicht werden. Mit dem Wohnungsbauförderungsgesetz 1994 wurde eine einkommensorientierte Förderung eingeführt, die die Fehlbelegungsabgabe ersetzen soll. Insgesamt versuchen solche Korrekturmaßnahmen aber nur Fehlentwicklungen zu beheben, die vorher selbst erzeugt worden waren, beheben aber nicht die entscheidenden Mängel des sozialen Wohnungsbaus.
Zusammenfassend läßt sich festhalten: Der soziale Wohnungsbau ist kein effizientes Mittel zur Förderung des Wohnungsangebotes. Die verteilungspolitische Zielungenauigkeit macht ihn auch zu einem ungeeigneten Instrument zur Verfolgung sozialpolitischer Ziele.
Einkommensschwache Haushalte können in Deutschland Wohngeld beantragen. Wohngeld wird als Miet- oder Lastenzuschuß ausgezahlt, sowohl Mieter als auch selbstnutzende Eigentümer können dieses Förderungsinstrument in Anspruch nehmen. Ende 1994 bezogen in Deutschland insgesamt ca. 2,7 Mio. Haushalte Wohngeld. Die Ausgaben von Bund und Ländern beliefen sich hierfür 1994 auf rund 5,7 Mrd. DM. Die Zuwendung wird zur Zeit in zwei verschiedenen Formen gewährt, dem sog. Tabellenwohngeld und dem pauschalierten Wohngeld für Sozialhilfe- und Kriegsopferfürsorgeempfänger. Die Zahlungen wurden in der Vergangenheit an die Entwicklung der Mieten angepaßt. Wohngeldleistungen werden nach Baualters- und Ausstattungsmerkmalen differenziert und in sechs regionale Mietstufen unterteilt.
Ein wichtiger Unterschied zum sozialen Wohnungsbau ist der allgemeine Rechtsanspruch auf Wohngeld für alle Bürger, die so nicht einem zufälligen Verteilungsverfahren ausgesetzt sind. Wohngeldempfänger sind nicht an bestimmte Objekte gebunden, sondern können grundsätzlich aus dem gesamten Bestand auswählen. Ein weiteres Kennzeichen ist die regelmäßige Bedürfnisprüfung der Geförderten, was Fehlleitungen weitgehend zu vermeiden hilft. Untersuchungen zeigen, daß die Zuwendungen aus dem Wohngeld vor allem Haushalten mit geringem Einkommen zugute kommen. Die Verteilungswirkung ist sehr viel zielgenauer als beim sozialen Wohnungsbau.
Die Marktverzerrungen, die durch Objektförderung entstehen, werden durch die subjektorientierte Wohngeldzahlung vermieden. Der Marktmechanismus bleibt weitgehend intakt. Problematisch ist allenfalls die Differenzierung des Wohngeldes in regionale Mietstufen. Hierdurch wird die Regelungs- und Informationsfunktion der Mietbelastung als Knappheitsindikator von Wohnraum beeinträchtigt. Solche Eingriffe lassen sich aber durchaus aus gesellschaftspolitischen Überlegungen heraus rechtfertigen.
Wohngeld ist ein effizientes Instrument zur sozialen Absicherung für Mieter und selbstnutzende Eigentümer. Fraglich ist allerdings die Wirkung auf die Nachfrage- und Angebotssituation am Wohnungsmarkt. Wenn sich durch Wohngeld die Nachfrage nach Wohnraum erhöht, so wird sich das zunächst in steigenden Mieten auswirken. Langfristig ist dann mit einer Ausweitung des Angebotes zu rechnen, wenn die Investoren nicht durch andere Hemmnisse ferngehalten werden. Solche Wirkungsketten entstehen aber nicht automatisch. Man kann davon ausgehen, daß durch Wohngeld vor allem einkommensschwachen Haushalten eine Einkommenssteigerung erfahren. Diese verwenden einen höheren Anteil ihres Einkommens für Wohnungskonsum als wohlhabendere Haushalte dies tun (
® "Schwabesches Gesetz"). Es ist naheliegend zu vermuten, daß solche Haushalte durch die zusätzlichen Mittel nicht ihren Wohnkonsum erhöhen, sondern zunächst einmal den relativ hohen Anteil der Wohnkosten an den Gesamtausgaben senken, indem sie ihren übrigen Konsum erhöhen. Diese Vermutung wird durch die im Abschnitt 2.4 zitierten Studien über die Einkommenselastizität von Wohnraumnachfrage untermauert.
Insgesamt ist also die Effizienz von Wohngeld im Hinblick auf die Förderung der Wohnungsversorgung fraglich, da eine solche Wirkung von weiteren entscheidenden Bedingungen abhängt. Dieser Förderungsweg ist aber ein effektives und zielgenaues Instrument zur Erreichung sozialpolitischer Ziele. - Eine Alternative zu Wohngeldleistungen wäre zum Beispiel die Zahlung einer erweiterten Sozialhilfe. Die breite Überschneidung der Empfängergruppen und die ähnlichen Förderungsansätze offenbaren hier eine Möglichkeit der Zusammenfassung bürokratischer Apparate. Offenbar mißtraut aber der Staat der Eigenverantwortung der Empfänger, dem Gut Wohnen wird hier ein meritorischer Charakter beigemessen. Problematisch wäre es sicher auch, die große Zahl der Wohngeldempfänger der gesellschaftlich weitgehend stigmatisierten Sozialhilfe zuzuweisen.
Das originäre Ziel der Wohneigentumspolitik ist die Förderung und Erleichterung von Vermögensbildung und privater Altersvorsorge. Andere Förderungsmotive sind z. B. familienpolitisch begründet. Der Zugang zu Wohneigentum ist für die meisten Haushalte nicht einfach, weil sie hierdurch hohen finanziellen Belastungen ausgesetzt werden. Diese Belastungen sollen durch die Förderung reduziert werden.
Die Förderung nach dem 1995 in Kraft getretene Eingenheimzulagengesetz hat die bisherige Förderung nach §10 e EStG abgelöst. Die neue Regelung besteht aus einer progressionsunabhängigen Direktförderung, ergänzt durch Baukindergeld und ökologische Elemente. Neubauwohnungen werden stärker gefördert als Erwerbungen aus dem Bestand. Die Abschaffung der steuerlichen Förderung war eine Abkehr von der verteilungspolitischen Bevorzugung von Haushalten mit höherem Einkommen. Die Wohneigentumsförderung ist aber dennoch nicht als Umverteilungsinstrument geeignet. Untere Einkommensschichten können sie nicht in Anspruch nehmen, da sie sich in der Regel einen Eigentumserwerb nicht leisten können.
Eekhoff vertritt die Meinung, daß die Wohnungseigentumsförderung kein geeignetes Mittel ist, das Wohnungsangebot zu erhöhen, da sie einen bestehenden Nachfrageüberhang noch verstärkt. Es käme zu einem "filtering-up" von Wohnungen zugunsten der Geförderten und zu Lasten der Nichtgeförderten. Meiner Ansicht nach ist diese Argumentation jedoch falsch. - Neubauförderung führt direkt zur Ausweitung des Wohnungsbestandes. Ein Sickerprozeß setzt ein, der langfristig auch unteren sozialen Schichten einen Vorteil bringt (vgl. S. 6). - Förderungen von Bestandserwerbungen erhöhen nicht unbedingt den Wohnkonsum und die Wohnraumnachfrage der Haushalte. Aber selbst wenn hierdurch eine Wettbewerbsverschärfung um Wohnraum verursacht wird, die kurzfristig zu steigenden Mieten führt, so wird dies langfristig wiederum zu einer Angebotsausweitung führen.
Die Wohneigentumsförderung ist kein geeignetes Instrument für Sozialpolitik. Zur Förderung des Wohnungsbestandes und als Hilfe und Anreiz zur Vermögensbildung ist sie aber durchaus geeignet.
Marktversagen oder Staatsversagen ?Über die Funktionsfähigkeit des Wohnungsmarktes läßt sich kein allgemeingültiges Urteil abgeben. Die komplexe Struktur dieses Wirtschaftsbereiches erlaubt eine differenzierte Beurteilung nur sehr eingeschränkt. Indikatoren wie Wohnungsversorgung der Haushalte oder durchschnittliche Entwicklung der Mietbelastung liefern nur unscharfe Gesamtüberblicke. Zum Beispiel betrug die Mietsteigerung (pro Quadratmeter) bei Verbleib in der alten Wohnung zwischen 1989 und 1990 (1984 und 1989) 2,7% (2,2%), für Wohnungswechsler dagegen 12,9 (7,5%). Verbunden damit war ein Anstieg der relativen Mietbelastung (gemessen am Nettoeinkommen) für die mobilen Haushalte, bei den immobilen Haushalten sank die Belastung dagegen.
Allgemein läßt sich aber feststellen, daß durch Bevölkerungszunahme und durch große Veränderung in der Bevölkerungsstruktur der Bundesrepublik immer wieder größere Nachfrage nach Wohnungen entstanden ist, als jeweils befriedigt werden konnte. Es hat zwar ein stetiges Wachstum des Wohnungsbestandes stattgefunden, doch offensichtlich kann sich das Angebot aber nicht schnell genug an Veränderungen in der Gesellschaft anpassen. Zum Teil erklärt sich diese mangelnde Anpassungsfähigkeit aus ‘natürlichen Unvollkommenheiten’ und externen Effekten. Man kann hier aber trotzdem nicht von einem grundsätzlichen Versagen marktwirtschaftlicher Mechanismen sprechen, durch seine atomistische Struktur ist der Wohnungsmarkt sogar außerordentlich wettbewerbsintensiv. Viele Anpassungshemmnisse werden erst durch Einflüsse falsch verstandener Wohnungspolitik verursacht. "Soziale Mißstände" und wirtschaftspolitische Kalküle bewegen die Politiker aber immer wieder zu erheblichen Eingriffen in die Wohnungswirtschaft. Populistischer Aktionismus löst aber langfristig keine Probleme sondern schafft nur neue. Man sollte also eher von einem Staats- als von einem Marktversagen sprechen. Wenn man durch Eingriffe in die Vertragsfreiheit und durch Behinderung der Steuerungs- und Informationsfunktion von Mieten und Preisen die Marktwirtschaft außer Kraft setzt und keine zufriedenstellende Ersatzlösung anbietet, darf man sich nicht über Fehlentwicklungen wundern. Sozialpolitik muß vom Bedürftigkeitsprinzip gelenkt sein und sollte primär sozial schwachen Bevölkerungsgruppen helfen.
Zusammenfassend lassen sich folgende Forderungen aufstellen:
Es ist allerdings fraglich, ob sich diese Forderungen im Entscheidungsprozeß einer parlamentarischen Demokratie durchsetzen lassen.
Ein weiterer möglicher Ansatz ergibt sich aus den bestehenden Fehlallokationen auf dem Wohnungsmarkt, die zum Beispiel aus der Differenz zwischen Bestands- und Neuvertragsmieten entstanden sind. Hier wurde durch einen zu befürchtenden Mietensprung ein Tausch von Wohnungen am Markt verhindert, obwohl die Beteiligten ihren Nutzen eigentlich hätten verbessern können. Denkbar wäre hier etwa ein Bestandsschutz für Mietverträge bei Wohnungstausch, Wohnungstauschprämien oder Mietausfallgarantien für Vermieter. Unterstützt werden könnten solche Maßnahmen auch durch Errichtung einer Institution im Sinne einer Wohnungsbörse, wo Tauschwillige einen transparenteren ‘Marktplatz’ finden könnten. Durch Förderung solcher Tauschvorgänge könnte eine bessere Verteilung des vorhandenen Wohnraumes erfolgen und bisher ungenutzte Reserven mobilisiert werden.
Literaturverzeichnis
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