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1. Einleitung

Der Präsident der U.S.A., oft als Ersatzkönig oder sogar als mächtigster Mann der Welt bezeichnet, ist die eindrucksvollste Institution welche die amerikanischen Verfassungsväter geschaffen haben. Seine Aufgaben- und Machtfülle scheint auf den ersten Blick immens. Er ist Staatschef, Chef der Exekutive, der Bürokratie, Führer seiner Partei, oberster Diplomat und Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Doch kann man nur dann ein differenziertes Urteil über diese Machtfülle gewinnen, wenn man all diese Aufgaben im Zusammenspiel mit der Verfassung und dem Kongreß sieht, der bemüht ist, im Rahmen der amerikanischen Vorstellung von "checks and balances" eine Kontrolle der Exekutivgewalt zu gewährleisten.

Doch auch in dem komplizierten System der Exekutive selbst gibt es eine große Zahl von Hemmnissen und Schwierigkeiten, die zu ihrer Analyse eine genaue Betrachtung ihres Aufbaus nahelegen.

 

2. Der Präsident als Staatschef

Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika bestimmt nicht ausdrücklich den Präsidenten zum Staatsoberhaupt. Diesbezüglich gibt es keinerlei Hinweise auf eine Trennung von Regierungs- und Repräsentationspflichten, obwohl die Verfassungsväter durchaus das britische Vorbild kannten, bei dem die exekutive Gewalt auf den Premierminister übergegangen war und die Repräsentationspflichten vom König wahrgenommen wurden. Doch bietet sich der Präsident als einzige Institution für das Amt des Staatschefs an, da er vom Volk gewählt und ohne Unterbrechung im Amt ist.[1] So stimmt die oft gebrauchte Bezeichnung "Ersatzkönig" für den Präsidenten zumindestens insoweit, als daß er Regierungschef und oberster Würdenträger in einer Person ist. Dies bedeutet ein große zusätzliche Belastung, da eine große Anzahl von verschiedenen Pflichten wahrgenommen werden müssen.

Die erste Pflicht eines gewählten Präsidenten ist seine Antrittsrede, die traditionell zusammen mit seinem Amtseid vor Tausenden von Zuschauern gehalten wird. Sie eröffnet ihm die Möglichkeit, seine Philosophie, seine politischen Vorstellungen und sein konkretes politisches Programm eindrucksvoll zu verkünden und so die während der Wahl geteilte Nation wieder zu vereinen.[2] Die alljährliche Ansprache zur Lage der Nation (State of the Union Address) eröffnet heute für den Präsidenten die Möglichkeit, dem Kongreß sein politisches Programm differenziert darzulegen, was insofern bedeutsam ist, da der Präsident nach der Verfassung kein Recht zu Gesetzesvorschlägen besitzt.[3] Eine weitere verfassungsmäßige Pflicht ist der Empfang von ausländischen Botschaftern. Früher als reines Zeremoniell begriffen, entwickelte sich jedoch daraus die außenpolitische Legitimation des Präsidenten wie z.B. das Recht auf Anerkennung anderer Staaten.[4] Der Empfang ausländischer Staats- und Regierungschefs sowie entsprechende Auslandsreisen nehmen heute einen nicht zu vernachlässigenden Raum im Amt des Präsidenten ein.

Neben all dem gibt es noch eine unübersehbare Zahl von ungeschriebenen präsidialen Pflichten wie Empfänge, Eröffnungsreden, Ordensverleihungen, Wohltätigkeitsveranstaltungen und Ansprachen zu nationalen Feiertagen. Kein Präsident wird dazu gezwungen, doch würde er, falls er sich weigerte den "national Christmas tree" zu entzünden oder den Siegern der Baseballmeisterschaft zu gratulieren, ein wichtige Gelegenheit verpassen, seine Popularität und Beliebtheit zu steigern.[5] Dies ist wichtig, weil er für das Volk und die Nation eine Figur von hohem Symbolwert ist und sich fortwährend bemüht, einen guten Kontakt mit den Bürgern herzustellen. Als Symbol der Nation repräsentiert er Kontinuität und Einigkeit, was sich in Krisenzeiten sehr verstärkt. Dieses Phänomen spielt aber nicht nur vor anstehenden Neuwahlen eine Rolle, sondern birgt auch die Möglichkeit, über eine Mobilisierung des Volkes Druck auf den Kongreß auszuüben, da er, einmal gewählt, als der Präsident aller Amerikaner anerkannt wird und nicht nur als Vertreter seiner Partei.[6]

 

3. Der Präsident als Regierungschef

Aufgrund der strikten Gewaltenteilung der amerikanischen Verfassung liegt die alleinige exekutive Gewalt bei dem Präsidenten.[7] Seine Aufgabe ist es, sicherzustellen, daß die Gesetze ausgeführt und beachtet werden.[8] Um dem gerecht zu werden und seine eigenes politisches Programm durchzusetzen, besitzt er eine Reihe von politischen Instrumenten.

 

3.1. Die "executive orders" des Präsidenten

Die "executive orders"des Präsidenten sind sein unmittelbarstes Werkzeug und unterliegen nicht der Zustimmung des Kongresses.[9] Zu ihnen gibt es kein deutsches Pendant, aber in ihrer Weisungsgewalt bewegen sie sich zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift. Seit 1946 ist die Regierung verpflichtet, den Text der "executive orders" , sofern sie nicht die nationale Sicherheit betreffen, im "federal register" zu veröffentlichen.[10] Die so veröffentlichten Anordnungen sind oft detaillierte Ausarbeitungen eines allgemeinen Gesetzes, das im Kongreß beschlossen wurde. Die Präsidenten der U.S.A. benutzten sie hauptsächlich in drei Bereichen : um Diskriminierung zu bekämpfen, die Bürokratie zu kontrollieren und um Geheimnisse im Interesse der nationalen Sicherheit zu bewahren.[11] So bestimmte z.B. Präsident Truman 1948 die Rassentintegration in den Streitkräften. Zuvor hatte er 1947 ebenfalls mittels einer "executive order" den Treueid für alle Bundesangestellten eingeführt.

3.2. Der Präsident als Chef der Bürokratie

Als oberstem Verwaltungschef untersteht dem Präsidenten ein riesiger Verwaltungsapparat von Ministerien, Behörden und Kommissionen. Das Gros der Beamten der amerikanischen Bürokratie wird nach den Vorstellungen eines modernen Berufsbeamtentums gestellt. Unabhängige Testverfahren bestimmen die Eignung für die meisten der zu vergebenen Stellen.[12] Doch besteht eine faktische Unlenkbarkeit des amerikanischen Verwaltungsapparates, da viele Ministerien und Behörden teilweise unabhängig sind, der Senat Mitspracherechte besitzt oder eine bürokratische Eigendynamik unter dem Einfluß von Interessensgruppen zum Tragen kommt.[13] Um dies auszugleichen hat der Präsident das Recht, ca. 4000 Spitzenpositionen mittels Ämterpatronage nach politischen Kriterien zu besetzen. Bei vielen Positionen wie Ministerposten und den Führungspositionen des "Executive Office" bedarf es allerdings der Zustimmung des Senates, was ein gewisses Maß an Kompromißbereitschaft erfordert. Letztendlich hängt das Gelingen der präsidentiellen Politik davon ab, geeignete und loyale Mitarbeiter zu finden, um die Vielzahl der um das Weiße Haus zentrierten Ämter, Behörden und Kommissionen zu koordinieren und der Förderung präsidentieller Zielsetzungen zu verpflichten.[14]

 

3.3. Das Kabinett

Die Regierung der USA besitzt vierzehn Ministerien ("departments"), die jeweils von einem Minister ("secretary") geleitet werden. Die primäre Aufgabe der Ministerien besteht darin, die Politik des Präsidenten praktisch umzusetzen. Eine Bedeutung als Ratgeber besitzen sie praktisch nicht, da das Kabinett als Entscheidungsgremium keinen Verfassungsrang hat und alle exekutive Autorität aus dem Präsidentenamt ableitet.[15] Die Minister werden namentlich vom Präsidenten vorgeschlagen und müssen vom Senat bestätigt werden. Dies hat zur Folge, daß personelle Kompromisse es nicht garantieren, daß die jeweiligen Amtsinhaber 100% loyal sind. Oft spielen bei der Besetzung der Ministerien auch Zugeständnisse an Interessengruppen oder Wahlkampfsponsoren ein Rolle. Die einzelnen Minister besitzen keine vom Regierungschef unabhängigen Kompetenzen und hängen völlig von den Weisungen des Präsidenten ab.[16] Innerhalb des Kabinetts gibt es keine Abstimmungen oder gemeinsame Beschlüsse und die Weisungsbefugnis des Präsidenten erstreckt sich sogar über die Köpfe der Minister hinweg auf die jeweilige Bürokratie. Ein oft zitiertes Beispiel für die Rolle der Minister ist die Antwort Abraham Lincolns, als seine Minister geschlossen gegen ihn stimmten. Er sagte: "Seven nays and one aye - the ayes have it".[17] Wegen der zunehmenden Komplexität der Entscheidungen ist der Präsident heute auf Beratung und Unterstützung angewiesen, aber er kann sich auf seine Minister und die Bürokratie alleine nicht verlassen.

 

3.4. Das "Executive Office" des Präsidenten

Um diesen Mangel an Loyalität bei Ministerien und Bürokratie auszugleichen, schufen sich die Präsidenten durch das 1939 von Franklin D. Roosevelt gegründete "Executive Office" eine Möglichkeit, unabhängige, konzeptionelle Planungen mit ausschließlich loyalen Mitarbeitern zu realisieren und die Arbeit der Ministerien zu überwachen.[18] Das "Executive Office" gliedert sich selbst in neun einzelne Büros oder Behörden, deren Kompetenzen sich teilweise mit denen der Ministerien überschneiden.

3.4.1. Das "White House Office"

Das 1939 gegründete "White House Office" setzt sich aus einer Gruppe von mehreren Hundert loyaler Berater zusammen, die der Präsident ohne Kontrolle des Senats ernennen kann und die den Präsidenten als Referenten für bestimmte Sachthemen umfassend beraten.[19] Sie sind es auch, die den Anknüpfungspunkt für die verschiedenen Interessengruppen bilden, die versuchen, auf das Weiße Haus Einfluß zu nehmen.[20] Eine besondere Rolle spielt dabei der Personalchef ("Chief of Staff"), der den Zugang zum Präsidenten, selbst enger Mitarbeiter, direkt kontrolliert.

3.4.2. Das "Office of Management and Budget (OMB)"

Seit seiner Umorganisation durch Präsident Nixon 1970 stellt das Haushaltsbüro die Schaltzentrale des amerikanischen Haushalts dar. Es hatt im Gegensatz zu seinem Vorläufer, dem 1921 durch den Kongreß geschaffenen "Bureau of the Budget", weitergehende Kompetenzen erhalten und ermöglicht jetzt dem Präsidenten, eine genaue Kontrolle über die Erstellung des Haushaltes.[21] Der vom Senat bestätigte Direktor und die ungefähr sechshundert Angestellten widmen sich dabei mehreren Tätigkeiten. Die Hauptaufgabe ist die Erstellung des Haushaltsentwurfes, der später dem Kongreß zur Genehmigung vorgelegt werden muß. Hierzu reichen die verschiedenen Ministerien ihre Vorschläge und Finanzwünsche bei dem OMB ein, wo sie einer genauen Kontrolle unterworfen werden.[22] Die Vertreter der Ministerien müssen sich dabei vor dem Haushaltsbüro rechtfertigen und die Wichtigkeit ihrer Forderungen darlegen. Dem Präsidenten steht es dabei weitgehend frei, seine Präferenzen und Vorstellungen einzubringen. Nach der Abwägung der einzelnen Vorschläge wird schließlich ein Haushaltsentwurf formuliert und dem Präsidenten übergeben, der ihn dann dem Kongreß vorlegt. Darüber hinaus fertigt das OMB aber auch verschiedene Analysen über die Effizienz spezifischer staatlicher Programme an, kontrolliert Ausgaben, die mehrere Ministerien betreffen wie z.B. Naturschutzprogramme und bearbeitet Gesetzesvorschläge aus der Verwaltung zur Weitergabe an den Kongreß.

 

3.4.3. Das "National Security Council (NSC)"

Das nationale Sicherheitsrat wurde 1947 von Präsident Truman zur Beratung in auswärtigen Angelegenheiten gegründet, da die USA nach dem zweiten Weltkrieg zunehmend in verschiedene sicherheitspolitische Probleme verwickelt wurden.[23] Dem Nationalen Sicherheitsrat gehören alle wichtigen Funktionsträger der Außen- und Sicherheitspolitik an, um wenigstens in diesem wichtigen Bereich eine Art Kabinettsregierung zu etablieren. Er setzt sich zusammen aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten, dem Außenminister, dem Verteidigungsminister, dem CIA-Direktor, dem Vorsitzenden des "Joint Chiefs of Staff", sowie dem nationalen Sicherheitsberater des Präsidenten, der als Direktor des Nationalen Sicherheitsrates über eine Behörde mit ca. 180 Mitarbeitern verfügt.. Die Aufgaben des NSC sind allerdings nur beratender Natur, da er nur nach Belieben des Präsidenten einberufen wird und als zentrales Beschlußorgan keinerlei Rolle spielt.[24] In Anbetracht der Tatsache, daß die amerikanische Außenpolitik in der Zeit des Kalten Krieges fast immer die nationale Sicherheit berührte, kam es zu einem verstärkten Einfluß des NSC. Eine klare Abgrenzung der Kompetenzen von NSC und Außenministerium gibt es nicht, so daß ein Berater für nationale Sicherheitsfragen wie z.B. Henry Kissinger unter Präsident Nixon eine zentrale Stellung im außenpolitischen Entscheidungsprozess einnehmen konnte.[25] Neben der reinen Beratungstätigkeit werden aber auch Geheimoperationen geplant und durchgeführt wie z.B. die "Iran Contra Affäre".

 

3.4.4. Das "Office of Policy Development"

Das "Office of Policy Development" beschäftigt sich mit der Entwicklung von generellen Leitlinien der präsidentiellen Innenpolitik.[26] Schon 1977 gab es für diese Zwecke die Experten des "Domestic Staff", doch wurde das Office erst 1981 durch Präsident Reagan als Institution geschaffen. Geleitet wird es von einem Direktor, der zusammen mit drei anderen Beratern sich nicht nur um eine unabhängige Bewertung der jeweiligen Politik bemüht, sondern auch versucht, vor entstehenden Problemen zu warnen.[27] Darüber hinaus bietet das Office den Kabinettsmitgliedern ein Forum, in dem es einfacher möglich ist, sich abzustimmen und Entscheidungen zu fällen.

 

3.4.5. Das "Council of Economic Advisers"

Das "Council of Economic Advisers" verdankt sein Bestehen der Bemühung des Kongresses, dem Präsidenten ein unabhängiges Gremium zu stellen, das ihn mit umfassenden, objektiven Wirtschaftsinformationen beraten soll.[28] Zu diesem Zweck wurde das Office 1946 als Teil des "Employment Act" vom Kongreß verabschiedet. Die drei Direktoren, welche der Bestätigung des Senates bedürfen, leiten eine Gruppe von ca. fünfzig Experten, die als deutlichstes Zeichen ihrer Arbeit einen jährlichen Wirtschaftsreport für den Präsidenten erstellen, der ihn an den Kongreß weitergibt. Eine direkte Beratung des Präsidenten in Bezug auf Fragen wie Senkung der Arbeitslosigkeit und Inflation wird ebenso durchgeführt wie die frühzeitige Unterrichtung des Regierungschefs bei nationalen oder internationalen Wirtschaftsentwicklungen.[29] Schließlich stehen die Experten aber auch den Ministerien zu Verfügung, die sie in einzelnen Sachfragen umfassend beraten.

 

3.4.6. Das "Office of Science and Technology Policy"

Gegen Endes des Zweiten Weltkrieges wurden erstmals technologische Berater eingestellt, da man die entscheidende Bedeutung der Technik für die Kriegsführung erkannt hatte.[30] Aber erst 1976 wurde das "Office of Science and Technology Policy" formell geschaffen. Sein Direktor, der "Scientific Adviser of the President", bedarf der Bestätigung des Senats und wird durch zwei Stellvertreter sowie themenspezifische Arbeitsgruppen unterstützt. Die Beratungstätigkeit bezieht sich auf den Einfluß von Wissenschaft und Technik auf Wirtschaft, nationale Sicherheit, Umwelt etc.[31] In einzelnen Sachfragen werden auch andere Büros wie das "Office of Management and Budget", das "National Security Council" oder auch Ministerien direkt beraten.

 

3.4.7. Das "Council of Environmental Quality"

Das 1969 durch den Kongreß errichtete "Council of Environmental Quality" trägt mit seinem Bestehen der zunehmenden Bedeutung umweltpolitischer Fragen Rechnung. Die drei Leiter dieser Behörde müssen vom Senat bestätigt werden und verfassen, neben der allgemeinen Koordination von ministerienübergreifenden Umweltschutzprogrammen, einen jährlichen Umweltschutzbericht, der die Einflüsse von Bundesregierung, Einzelstaaten und Privatwirtschaft auf die Umwelt berücksichtigt und bewertet.[32]

 

3.4.8. Das "Office of the U.S. Trade Representative"

Das "Office of the U.S. Trade Representative" wurde 1963 unter der Bezeichnung "Office for the Special Representative for Trade Negotiations" gegründet und erhielt 1980 seinen endgültigen Namen.[33] Es war die Reaktion auf die zunehmende Komplexität des Welthandels und somit der Außenwirtschaftspolitik der U.S.A. Der Handelsrepräsentant ist der Ratgeber des Präsidenten in Fragen der internationalen Handelspolitik und gleichsam Chefunterhändler für internationale Handelsabkommen wie z.B. das heftig umkämpfte GATT.[34]

 

3.4.9. Das "Office of Administration"

Das 1977 durch den Präsidenten geschaffene "Office of Administration" widmet sich mit seinem Direktor und den ca. 200 Angestellten ausschließlich der Unterstützung aller Büros des "Executive Office". Dies geschieht zum Teil durch personelle Unterstützung, aber auch durch Literaturrecherchen, Erstellung von Graphiken sowie durch Veröffentlichungen und Botendienste.[35]

 

4. Der Präsident als oberster Diplomat der U.S.A.

Die beherrschende Rolle des Präsidenten in der Außenpolitik ist unbestreitbar. Laut Verfassung obliegt es ihm, mit Zustimmung des Senats Botschafter zu ernennen und solche zu empfangen. Verträge kann er zwar aushandeln, doch bedarf es ihrer Ratifizierung durch eine Zwei-Drittel- Mehrheit des Kongresses.[36] Doch der heutige Einfluß des Präsidenten auf die Außenpolitik ist weitaus höher.

Zur Durchführung seiner außenpolitischen Vorstellungen steht dem Präsidenten das Außenministerium ("State Department") zur Verfügung. Es wurde 1789 als erstes Ministerium überhaupt gegründet und spielt heute bei der Durchführung internationaler Angelegenheiten die führende Rolle.[37] Der Regierungschef sichert sich seine Kontrolle durch die Möglichkeit, führende Stellen politisch zu besetzen und durch die Ernennung von Sonderbotschaftern und Gesandten, die nur ihm Rechenschaft schuldig sind. Die Arbeit des Außenministeriums wird allerdings dadurch behindert, daß nicht nur seine Haushaltsmittel im Gegensatz zu anderen Ministerien relativ begrenzt sind, sondern, auch weil im eigentlichen Auswärtigen Dienst ("foreign service") weltweit nur 4500 Mitarbeiter beschäftigt[38] sind. Hinzu kommt, daß wegen der Ämterpatronage des Präsidenten bei der Vergabe von Botschafterstellen es vorkommen kann, daß unerfahrene und mit den Gegebenheiten des jeweiligen Landes nicht vertraute Personen diese wichtigen Posten erhalten. Im ständigen Wettstreit zum Außenministerium steht außer dem Pentagon noch der Nationale Sicherheitsrat, dessen Vorsitzender wegen der fehlenden Kompetenzabgrenzung zum State Department bisweilen mehr Einfluß als der Außenminister gewinnt.[39]

Kontrolliert wird der Präsident ganz im Sinne der Verfassungsväter vom Senat als der einzigsten Institution, die Verträge mit anderen Staaten schließen kann.[40] In der Vergangenheit wurde dies oft von den Präsidenten mittels sogenannter Verwaltungsabkommen "executive agreements" unterlaufen, die nicht der Zustimmung des Kongresses bedürfen.[41] Dies ermöglichte ihm ein größtmögliches Maß an Handlungsfreiheit z.B. als Franklin Roosevelt 1940 dem hart bedrängten Großbritannien mittels eines "executiv agreement" fünfzig Zerstörer im Tausch gegen Nutzungsrechte an britischen Marinebasen überließ und somit eindeutig Partei ergriff.[42] Erst ab 1972 wurde diese Praxis relativiert durch die Verabschiedung eines Gesetzes, das den Außenminister zwingt, jedes Exekutivabkommen dem Kongreß innerhalb von 60 Tagen vorzulegen.[43]

Die Führungsrolle des amerikanischen Präsidenten in der Außenpolitik resultiert zudem auch aus dem eindeutigen Informationsvorsprung vor dem Kongreß, den der Regierungschef aus der Verfügungsgewalt über das Außen- und Verteidigungsministerium, die Nachrichtendienste und andere Organisationen erhält.[44]
 

5. Der Präsident als Führer seiner Partei

Der Präsident der U.S.A. hat bezüglich seiner Partei keinerlei verfassungsmäßige Rechte. Die Verfassungsväter hatten in Kenntnis der Zerstrittenheit des englischen Parlamentes, Parteien als dem Staat abträglich erachtet und auf ihre Erwähnung in der Verfassung gänzlich verzichtet.[45] So sind heute alle Verbindungen zwischen dem Präsidenten und seiner Partei aus einer langjährigen Tradition erwachsen. Bei der Betrachtung der Parteien unterscheidet man drei Ebenen.

 

5.1. "The party in the electorate"

Während der Wahl besteht traditionell eine enge Verbindung zwischen der Partei und dem Präsidentschaftskandidaten. Besonders im Vorwahlkampf, der durch "caucuses" und "primaries" entschieden wird, an denen nur Parteimitglieder teilnehmen dürfen, ist es wichtig, die Unterstützung der Partei für die endgültige Nominierung zu Präsidentschaftskandidaten zu gewinnen.[46] Nach seiner offiziellen Nominierung auf dem Parteitag kann er auf die umfangreiche Unterstützung der Parteiorganisation zurückgreifen, die ihn auf Staaten- und Bundesebene unterstützt. Allerdings zeichnet sich heute ein Trend zunehmender Unabhängigkeit der Kandidaten ab, da sie Dank modernen Kommunikations- und Fortbewegungsmittel eine vereinfachte Möglichkeit besitzen, die Öffentlichkeit zu erreichen, und auch versuchen, die unabhängigen Wähler jenseits der Parteigrenzen zu erreichen.[47] So entsteht der Kern des präsidentiellen Wahlkampfteams unabhängig von der Parteispitze, da auch die Wahlkampfkosten nicht von der Partei, sondern von einer Bundesbehörde zur Verfügung gestellt werden. Das Beispiel des 1992'er Wahlkampfes zeigt, daß unabhängige Kandidaten wie Ross Perot auch ohne Unterstützung einer Partei nicht chancenlos sind.

5.2. "The party organisation"

Der Präsident ist der formelle Führer seiner Partei und ernennt traditionell den nationalen Vorsitzenden "national chairperson", der allerdings politisch unbedeutend bleibt.[48] In Ermangelung einer mit europäischen Maßstäben vergleichbaren straffen Parteiorganisation besteht sie in den U.S.A. außerhalb des verbindenden Wahlkampfes aus einem losen Zusammenschluß der einzelstaatlichen Organisationen. Eine eigentliche Mitgliedschaft mit entsprechenden Beiträgen gibt es nicht.[49] Der nationale Parteitag auf Bundesebene, bei dem vor allem die Nominierung des Präsidentschaftskandidaten vorgenommen wird, findet nur alle vier Jahre für etwa eine Woche statt.

 

5.3. "The party in office"

Im Gegensatz zu der politischen Praxis in der Bundesrepublik Deutschland hat der amerikanische Präsident kaum die Möglichkeit, als Parteiführer auf seine Partei im Kongreß Einfluß zu nehmen. Die strikte Gewaltenteilung der amerikanische Verfassung verbietet Mitgliedern der Exekutive die Angehörigkeit zum Kongreß.[50] Die Abgeordneten unterliegen keinem Fraktionszwang, da eine starke nationale Parteiorganisation praktisch fehlt. Viehlmehr sind die Abgeordneten in Parteifraktionen und einzelnen Interessengruppen organisiert und hauptsächlich ihrem Heimatwahlkreis verantwortlich, auf dessen Probleme sie Rücksicht nehmen müssen.[51] Hinzu kommt noch die Ähnlichkeit der politischen Vorstellungen beider Parteien, wobei es oft vorkommt, daß einzelne Flügel verschiedener Parteien zusammen abstimmen. All dies macht die Garantie einer kontinuierlichen Gesetzgebung, wie es in Deutschland die Regierungsmehrheit im Parlament ermöglicht, ungleich schwerer. Der Präsident kann nicht davon ausgehen, daß eine Mehrheit seiner Partei im Kongreß ihm die Durchsetzung seiner politischen Vorstellungen garantiert, auch wenn die Wahrscheinlichkeit höher ist als bei einer Mehrheit der Gegenpartei. Letztendlich hängt es von der Person des Präsidenten ab, in wieweit er seinen Führungsanspruch in der Partei durchsetzen, und unter welchen Zugeständnissen er seine politischen Ziele verwirklichen kann.[52]

 

6. Die Rolle des Präsidenten im Gesetzgebungsprozess

Die Verfassungsväter behielten ganz im Sinne einer strikten Gewaltenteilung die Gesetzgebung alleine dem Kongreß vor. Die einzige Möglichkeit, persönlich seine politischen Zielvorstellungen und Gesetzesvorschläge darzustellen, ist für den Präsidenten die jährliche Ansprache zur Lage der Nation vor dem Kongreß. Nur bei außerordentlichen Ereignissen kann er ihn einberufen oder bei internen Unstimmigkeiten vorübergehend vertagen.[53] Dennoch war es den Präsidenten immer möglich, mehr oder weniger in den Gesetzgebungsprozess einzugreifen. Mangels Fraktionszwängen in der eigenen Partei muß der Regierungschef sich fortwährend bemühen, Mehrheiten für seine Vorhaben zu gewinnen. Durch direkte Kontakte des Präsidenten und seiner Mitarbeiter wird versucht, wichtige Kongreßmitglieder wie z.B. Ausschußvorsitzende für bestimmte Vorschläge zu gewinnen. Um die wachsende Basisarbeit zu erfüllen, bauten die Präsidenten nach dem Zweiten Weltkrieg Verbindungsstäbe mit dem Kongreß auf. Präsident Eisenhower schuf speziell zu diesem Zweck das "Office for Congressional Relations (OCR)", mittels dem nicht nur allgemeine Informationen wechselseitig ausgetauscht werden, sondern auch um Fachausschüsse zu beeinflussen und Abstimmungsmehrheiten zu finden.[54] Auch sämtliche Behörden und Ministerien besitzen für den Informationsaustausch mit dem Kongreß bestimmte "congressional liaision offices", mit denen sie sich um die vielen kleineren Vorlagen kümmern, aber auch versuchen, ihre jeweiligen Interessen unabhängig vom Präsidenten durchzusetzen.[55] Als geeignete Maßnahme, den Kongreß unter Druck zu setzen, hat sich auch die Möglichkeit der Fernsehansprachen zu bestimmten Themen erwiesen, wie sie z.B. von Präsident Reagan praktiziert wurde. Eine mobilisierte Öffentlichkeit setzt die Delegierten in ihren Wahlkreisen effektiver unter Druck als viele andere denkbare Maßnahmen. Doch vor all diesen Bemühungen liegt das Hindernis der strikten Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive in den U.S.A. Es ist also nicht verwunderlich, daß die Zahl der verabschiedeten präsidentiellen Vorlagen relativ klein blieb. So erreichte Präsident Eisenhower nur zwischen 31% (1950) und 65% (1954), Präsident Kennedy bloß 27% (1963) bis 48% (1961) und nur Präsident Johnson erreichte nach seinem überwältigenden Wahlsieg 1965 fast 70%.[56] Es hängt bei der Frage wie viele seiner Vorhaben ein Präsident durch den Kongreß bringt nicht nur von den dortigen Mehrheitsverhältnissen ab, sondern auch davon, in wie weit er es beherrscht, die Abgeordneten zu beeinflussen und Kompromisse auszuhandeln ("bargaining").

Um den Regierungschef aber in der Gesetzgebung nicht völlig der Legislative auszuliefern, statteten die Verfassungsväter ihn mit einem absoluten Veto aus, das von beiden Kammern des Kongresses nur mit einer zweidrittel Mehrheit überstimmt werden kann.[57] Dies ist aber sehr schwer zu erreichen, da eine solch eindeutige Mehrheit im Kongreß meist fehlt und der Präsident durch Beeinflussungsversuche das Zustandekommen einer solchen zu verhindern versucht. Als zweite Möglichkeit, ein Gesetz zu unterbinden, hat sich auch das "pocket veto" erwiesen. Es basiert auf der Tatsache, daß ein vom Kongreß verabschiedetes Gesetz innerhalb von 10 Tagen vom Präsidenten unterschrieben werden muß. Tut er dies nicht, tritt es nach Ablauf dieser Frist dennoch in Kraft. Wenn aber vor Ablauf der 10 Tage die Legislaturperiode des Kongresses zu Ende ist, verfällt das Gesetz.[58] So ist es durchaus möglich, zahlreiche Gesetzesvorlagen, die in letzter Minute eingebracht werden, verschwinden zu lassen. Ein von den Präsidenten immer wieder gefordertes "item veto", mit dem sich einzelne Teile eines Gesetzes blockieren ließen, wurde bis jetzt immer vom Kongreß aus Gründen seiner Machterhaltung abgelehnt.[59]

 

7. Der Präsident als Oberbefehlshaber der Streitkräfte

Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika gibt ihrem Präsidenten die alleinige Befehlsgewalt über die Bundesstreitkräfte und die Nationalgarde der einzelnen Staaten.[60] Das alleinige Recht, einem anderen Staat den Krieg zu erklären, liegt bei dem Kongreß,[61] doch hat der Präsident auch ohne Kriegserklärung den Oberbefehl, um bei plötzlichen Angriffen eine effiziente Verteidigung zu gewährleisten. Gerade in Kriegs- oder Konfliktsituationen ergab sich immer eine Ausdehnung der präsidetiellen Herrschaft. Beispielsweise kam es während des Zweiten Weltkrieges zu einer weitgehenden Kontrolle aller kriegswichtigen Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft durch Präsident Roosevelt. Schließlich drohte er 1942 die Verfassung im Interesse der nationalen Sicherheit außer Kraft zu setzen, wenn der Kongreß nicht ein bestimmtes Gesetz verabschieden würde.[62] Doch solch ein Benehmen blieb ohne Folgen, da in den Augen des Kongresses und der Öffentlichkeit, wegen der damals bestehenden Kriegssituation, sein Handeln durch seine Oberbefehlshaberrolle gedeckt schien. Eine große Rolle spielen dabei die vielfältigen Notstandsrechte des Präsidenten, die zum einen auf seiner Oberbefehlshaberrolle gründen, zum anderen aber aus der Ansicht, daß der Präsident in Notfällen ein Naturrecht zur Bewahrung der Nation habe.[63] Sie geben ihm im Krieg oder nationalen Notfällen die Möglichkeit, Informationen vor der Öffentlichkeit und vor dem Senat zurückzuhalten, die Produktion und den Handel mit kriegswichtigen Gütern zu kontrollieren, das Recht auf körperliche Unversehrtheit aufzuheben und Zivilisten vor ein Kriegsgericht zu stellen.[64]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges sorgte das Entstehen des Kalten Krieges dafür, daß der Präsident angesichts einer omnipräsenten atomaren Bedrohung einen außenpolitischen Autoritätszuwachs erhielt.[65] Gerade zu dieser Zeit zeigte es sich, daß es dem Präsidenten auch ohne formelle Kriegserklärung möglich war, Truppen zu entsenden wie dies im Korea- und Vietnamkrieg geschah. Um dem Kongreß dabei eine Kontrolle zu ermöglichen, wurde 1973 gegen das ausdrückliche Veto Präsident Nixons der "War Powers Act" beschlossen. Er gibt dem Oberbefehlshaber das Recht zu einem 60-tägigen Militäreinsatz ohne Zustimmung des Kongresses, sofern dieser binnen 48 Stunden davon unterrichtet wird. Nach Ablauf der 60 Tage ist eine Zustimmung des Kongresses zur Verlängerung der Militäraktion notwendig.[66]

Trotz der militärischen Machtfülle ist der Präsident doch bei weitem kein Diktator. Er garantiert eine zivile Kontrolle über die Streitkräfte. Vor militärischen Einsätzen werden zumindestens die Fraktionsführer der Kongreßparteien unterrichtet, um sich eine entsprechende Rückendeckung im Kongreß zu sichern.[67] Niemals in der Geschichte der U.S.A. haben sich die Streitkräfte dem zivilen Führungsanspruch verweigert. Als 1951 General Mc Arthur während des Koreakrieges kommunistische Nachschubbasen in China bombarideren lassen wollte und so die Gefahr eines Dritten Weltkrieges heraufbeschwor, wurde er von Präsident Truman mit einem Federstrich seines Kommandos enthoben.[68]

 

8. Schlußbemerkung

Das Problem der Machtfülle des Präsidenten wurde einmal treffend von dem New Yorker Gouverneur Morris auf den Punkt gebracht: "Macht man ihn zu schwach, wird die Legislative seine Macht ursurpieren. Macht man ihn zu stark, wird er die Legislative ursurpieren".[69] Dies muß man im Auge behalten, wenn man seine Rolle als Staats-, Regierungschef, Oberbefehlshaber der Streitkräfte, oberster Diplomat und Parteichef betrachtet. Letztlich ist der Präsident nicht nur zum sichtbarsten, sondern auch zum dominantesten Element des amerikanischen Regierungssystems geworden.

Die Trennung von Legislative und Exekutive wurde in den U.S.A. weitgehend verwirklicht. Präsident und Kongreß werden in getrennten Wahlen bestimmt. Dieses System stellt sicher, daß einerseits der Präsident nicht vom Kongreß nach Art eines Mißtrauensvotums gestürzt werden kann, und daß er andererseits kaum entsprechende Disziplinierungsmittel und Einflußmöglichkeiten auf die Abgeordneten hat, was durch das Fehlen einer starken Parteibindung noch verstärkt wird. Im Gegensatz zu dem Regierungssystem der BRD, wo der Bundestag den Kanzler aus den Abgeordneten wählt und dieser somit über die Parlamentsmehrheit einen starken Einfluß auf die Gesetzgebung hat, ist in den U.S.A. die innenpolitische Macht des Präsidenten deutlich kleiner und hängt im Wesentlichen vom Geschick ab, das der Präsident im Ringen mit dem Kongreß an den Tag legt.[70] Der alljährliche Kampf des Präsidenten um die Durchsetzung seiner Haushaltsvorstellungen, die nur vom Kongreß genehmigt werden können, ist ein ebenso typisches Beispiel für die amerikanische Vorstellung von einem System von "checks and balances", wie die strikte Abgrenzung von Zuständigkeiten zwischen Bundesregierung und Einzelstaaten in dem federalen System der U.S.A.

Obwohl das präsidiale Regierungssystem der U.S.A. im Gegensatz zum parlamentarischen keine gespaltene Exekutive kennt und die Funktion des Regierungs- und des Staatschefs in einer Person zusammenfallen, kann daraus nicht gefolgert werden, daß in den U.S.A. eine zentralisierte Exekutive bestehe, in der die Befehle des Präsidenten hierarchisch in die einzelnen Behörden hineinlaufen und dort auch genau befolgt würden. Letztendlich ist die Exekutive in den U.S.A. auch geteilt: der wesentliche Bruch verläuft allerdings zwischen dem Präsidenten und seinem persönlichen Beraterstab auf der einen und den Ministern bzw. der Bürokratie auf der anderen Seite.[71] Möglich ist dies, da die Bürokratie teilweise einen erheblichen Rückhalt im Kongreß und bei den jeweiligen Interessenverbänden besitzt.[72] Charakteristisch dafür ist, daß sich der Präsident die nötigen Ressourcen für seine Regierungsarbeit nicht aus dem Behördenapparat oder aus dem Kabinett holt, sondern eine eigenständige Bürokratie aufbaut, die nicht nur traditionelle Verwaltungs- und Koordinierungsfunktionen wahrnimmt, sondern zum Zentrum der Regierung und Politikformulierung wird.[73] Die wichtigsten Entscheidungsträger sind also oft nicht die Minister, sondern die engsten Mitarbeiter des Präsidenten im "executive office", die absolut loyal und in ihrem Handeln weitgehend unabhängig von Kongreß und Bürokratie sind.

Angesichts solcher Beschrängkungen verlagerten sich die Zentren der präsidentiellen Macht auf Gebiete, die von der Verfassung eindeutig ihm überlassen oder nicht näher definiert wurden. Ein deutliches Beispiel dafür ist die erstaunliche Machtfülle des Präsidenten auf dem Gebiet der Außen und Sicherheitspolitik, die seit dem ersten Präsidenten eine kontinuierliche Ausweitung erfahren hat. Die Verfassung macht den Präsidenten zum obersten Diplomaten und alleinigen Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Im Laufe der Zeit wurde vor allem in Krisen- oder Kriegszeiten seine militärische Stellung immer wieder zum Ausgangspunkt einer deutlichen Machterweiterung auf innenpolitische Bereiche. In der Regel arbeitet der Präsident mit der Zustimmung des Kongresses, um die Finanzierung seiner Vorhaben zu sichern, doch wird der präsidentielle Informationsvorsprung und somit seine Führungsrolle allgemein anerkannt.

 

9. Literatur

THE CONSTITUTION OF UNITED STATES OF AMERIKA : Washington D.C.: Governement Printing Office 1920.

CONGRESSSIONAL QUARTERLY : Cabinets and Counserlors. The President and the Executive Branch, Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc. 1989.

CONGRESSSIONAL QUARTERLY : Powers of the Presidency, Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc. 1989.

FALKE, ANDREAS : Das Präsidentenamt und die Struktur der Exekutive, in : ZöLLER, MICHAEL (Hrsg.) : Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990.

HÜBNER, EMIL : Das politische System der USA. Eine Einführung, München: Beck 1989.

PAGE, BENJAMIN, I. / MARK P. PETRACCA : The american presidency, New York: Mc Graw-Hill Book Company 1983.

PARKER, JOSEPH / KEARNY, EDWARD N.: The President and Political Parties, in : KEARNY, EDWARD, N. (ed.) : Dimensions of the modern presidency, Arlington Heights: The forum press Inc. 1981.

PIOUS, RICHARD, M. : The American Presidency., New York: Basic Books Inc. 1979.

SHELL, KURT : Kongreß und Präsident, in : ZöLLER, MICHAEL (Hrsg.) : Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990.

SHELL, KURT L. : Das politische System der USA, Stuttgart u.a.: Kohlhammer 1975.

WASSER, HELMUT : Die Vereinigten Staaten von Amerika, Zweite Auflage, Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt 1982 [1980].


Anmerkungen:

[1] Cogressional Quarterly, Powers of the Presidency, Washington D.C.: Congressional

Quarterly Inc. 1989: 182.

[2] CQ, Powers of the Presidency: 182+183

[3] "He [the President] shall, from time to time, give to the Congress information of the state of the union, and recommend to their consideration such measures as he shall judge necessary and expedient...", Article II, section 3, The Constitution of the United States of America, Washington D.C.: The Governement Printing Office 1920.

[4] CQ, Powers of the Presidency: 183.

[5] CQ, Powers of the Presidency: 184.

[6] Kurt Shell : Kongreß und Präsident, in : Zöller, Michael (Hrsg.) : Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990: 185.

[7] "The executive Power shall be vested in the President of the United States of America",

Article II, section 1

[8]"He shall take Care that the Laws be faithfully executed.", Article II, section 3

[9] CQ, Powers of the Presidency: 86.

[10] ebd.

[11] ebd. : 90.

[12] Andreas Falke, Das Präsidentenamt und die Struktur der Exekutive, in : Zöller, Michael (Hrsg.) :  Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990: 406.

[13] Shell, Kongreß und Präsident: 386.

[14] Helmut Wasser : Die Vereinigten Staaten von Amerika, Zweite Auflage, Stuttgart: Deutsche Verlags-

 Anstalt 1982 [1980]: 119.

[15] Falke, Das Präsidentenamt: 402.

[16] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 106.

[17] Emil Hübner : Das politische System der USA. Eine Einführung, München: Beck 1989: 123.

[18] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.

[19] Falke, Das Präsidentenamt: 401.

[20] CQ, Cabinets and Counselors: 2.

[21] Benjamin Page, Mark P. Petracca : The american presidency, New York: Mc Graw-Hill Book Company 1983: 181.

[22] CQ, Cabinets and Counselors: 36.

[23] CQ, Cabinets and Counselors: 37.

[24] ebd. : 38.

[25] ebd.

[26] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 120.

[27] CQ, Cabinets and Counselors: 42.

[28] CQ, Cabinets and Counselors: 42.

[29] ebd. : 46.

[30] ebd. : 49.

[31] ebd. : 51.

[32] ebd. : 52.

[33] CQ, Cabinets and Counselors: 47.

[34] ebd. : 48.

[35] ebd. : 53.

[36] "He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur; and he shall nominate and, by and with the Advice and Consent of the Senate, shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls... He shall receive Ambassadors and other public Ministers.", Article II, sections 2, 3.

[37] CQ, Cabinets and Counselors: 97.

[38] ebd.

[39] CQ, Cabinets and Counselors: 38.

[40] Shell, Kongreß und Präsident: 392.

[41] Page/Petracca, The american presidency: 392.

[42] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 106.

[43] Shell, Kongreß und Präsident: 393.

[44] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.

[45] CQ, Powers of the Presidency: 207.

[46] Joseph Parker, Edward N. Kearny, The President and Political Parties, in :KEARNY, EDWARD, N. (ed.) : Dimensions of the modern presidency, Arlington Heights: The forum press Inc. 1981: 83.

[47] CQ, Powers of the Presidency: 218.

[48] Parker/Kearny, The President and Political Parties: 93.

[49] Richard, M. Pious : The American Presidency., New York, Basic Books, Inc. 1979: 125.

[50] CQ, Powers of the Presidency: 229.

[51] CQ, Powers of the Presidency: 229.

[52] ebd. : 243.

[53] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 108.

[54] Shell, Kongreß und Präsident: 388.

[55] Kurt Shell : Das politische System der USA, Stuttgart u.a.: Kohlhammer 1975: 120.

[56] Shell, Das politische System der USA: 118.

[57] Shell, Kongreß und Präsident: 389.

[58] "If any bill shall not be returned by the president within ten days, after all it shall have been presented to him, the same shall be a law, in like manner as if he had signed it, unless the Congress by their adjourment prevent its return, in which case it shall not be a law.", vgl. Article I, section 7

[59] Shell, Kongreß und Präsident: 390.

[60] "The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the United States, and of the Militia of several States, when called into the actual Service of the United States.", vgl. Article II, section 2

[61] Article I, section 2.

[62] CQ, Powers of the Presidency: 147.

[63] ebd. : 94.

[64] ebd.

[65] Shell, Das politische System der USA: 125.

[66] CQ, Powers of the Presidency: 152.

[67] Shell, Das politische System der USA: 127.

[68] Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.

[69] Hübner, Das politische System der USA: 120.

[70] ebd.: 102 + 103.

[71] ebd : 122.

[72] Hübner, Das politische System der USA: 129.

[73] Falke, Das Präsidentenamt: 398.


Diese Arbeit wurde angefertigt im Wintersemester 1992/1993
Seminar für Wissenschaftliche Politik der Universität Freiburg
Grundkurs I. : Das Regierungssystem der U.S.A
Dozent : Dr. Wolfgang Welz

© Stefan Mannes. mannes@ruf.uni-freiburg.de