#!/usr/bin/perl
print qq§Content-Type: text/html
§;
1. Einleitung
Der Präsident der U.S.A., oft als Ersatzkönig oder sogar als
mächtigster Mann der Welt bezeichnet, ist die eindrucksvollste Institution
welche die amerikanischen Verfassungsväter geschaffen haben. Seine
Aufgaben- und Machtfülle scheint auf den ersten Blick immens. Er ist
Staatschef, Chef der Exekutive, der Bürokratie, Führer seiner
Partei, oberster Diplomat und Oberbefehlshaber der Streitkräfte. Doch
kann man nur dann ein differenziertes Urteil über diese Machtfülle
gewinnen, wenn man all diese Aufgaben im Zusammenspiel mit der Verfassung
und dem Kongreß sieht, der bemüht ist, im Rahmen der amerikanischen
Vorstellung von "checks and balances" eine Kontrolle der Exekutivgewalt
zu gewährleisten.
Doch auch in dem komplizierten System der Exekutive selbst gibt es eine
große Zahl von Hemmnissen und Schwierigkeiten, die zu ihrer Analyse
eine genaue Betrachtung ihres Aufbaus nahelegen.
2. Der Präsident als Staatschef
Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika bestimmt nicht ausdrücklich
den Präsidenten zum Staatsoberhaupt. Diesbezüglich gibt es keinerlei
Hinweise auf eine Trennung von Regierungs- und Repräsentationspflichten,
obwohl die Verfassungsväter durchaus das britische Vorbild kannten,
bei dem die exekutive Gewalt auf den Premierminister übergegangen
war und die Repräsentationspflichten vom König wahrgenommen wurden.
Doch bietet sich der Präsident als einzige Institution für das
Amt des Staatschefs an, da er vom Volk gewählt und ohne Unterbrechung
im Amt ist.[1]
So stimmt die oft gebrauchte Bezeichnung "Ersatzkönig" für den
Präsidenten zumindestens insoweit, als daß er Regierungschef
und oberster Würdenträger in einer Person ist. Dies bedeutet
ein große zusätzliche Belastung, da eine große Anzahl
von verschiedenen Pflichten wahrgenommen werden müssen.
Die erste Pflicht eines gewählten Präsidenten ist seine Antrittsrede,
die traditionell zusammen mit seinem Amtseid vor Tausenden von Zuschauern
gehalten wird. Sie eröffnet ihm die Möglichkeit, seine Philosophie,
seine politischen Vorstellungen und sein konkretes politisches Programm
eindrucksvoll zu verkünden und so die während der Wahl geteilte
Nation wieder zu vereinen.[2]
Die alljährliche Ansprache zur Lage der Nation (State of the Union
Address) eröffnet heute für den Präsidenten die Möglichkeit,
dem Kongreß sein politisches Programm differenziert darzulegen, was
insofern bedeutsam ist, da der Präsident nach der Verfassung kein
Recht zu Gesetzesvorschlägen besitzt.[3]
Eine weitere verfassungsmäßige Pflicht ist der Empfang von ausländischen
Botschaftern. Früher als reines Zeremoniell begriffen, entwickelte
sich jedoch daraus die außenpolitische Legitimation des Präsidenten
wie z.B. das Recht auf Anerkennung anderer Staaten.[4]
Der Empfang ausländischer Staats- und Regierungschefs sowie entsprechende
Auslandsreisen nehmen heute einen nicht zu vernachlässigenden Raum
im Amt des Präsidenten ein.
Neben all dem gibt es noch eine unübersehbare Zahl von ungeschriebenen
präsidialen Pflichten wie Empfänge, Eröffnungsreden, Ordensverleihungen,
Wohltätigkeitsveranstaltungen und Ansprachen zu nationalen Feiertagen.
Kein Präsident wird dazu gezwungen, doch würde er, falls er sich
weigerte den "national Christmas tree" zu entzünden oder den Siegern
der Baseballmeisterschaft zu gratulieren, ein wichtige Gelegenheit verpassen,
seine Popularität und Beliebtheit zu steigern.[5]
Dies ist wichtig, weil er für das Volk und die Nation eine Figur von
hohem Symbolwert ist und sich fortwährend bemüht, einen guten
Kontakt mit den Bürgern herzustellen. Als Symbol der Nation repräsentiert
er Kontinuität und Einigkeit, was sich in Krisenzeiten sehr verstärkt.
Dieses Phänomen spielt aber nicht nur vor anstehenden Neuwahlen eine
Rolle, sondern birgt auch die Möglichkeit, über eine Mobilisierung
des Volkes Druck auf den Kongreß auszuüben, da er, einmal gewählt,
als der Präsident aller Amerikaner anerkannt wird und nicht nur als
Vertreter seiner Partei.[6]
3. Der Präsident als Regierungschef
Aufgrund der strikten Gewaltenteilung der amerikanischen Verfassung liegt
die alleinige exekutive Gewalt bei dem Präsidenten.[7]
Seine Aufgabe ist es, sicherzustellen, daß die Gesetze ausgeführt
und beachtet werden.[8]
Um dem gerecht zu werden und seine eigenes politisches Programm durchzusetzen,
besitzt er eine Reihe von politischen Instrumenten.
3.1. Die "executive orders" des Präsidenten
Die "executive orders"des Präsidenten sind sein unmittelbarstes Werkzeug
und unterliegen nicht der Zustimmung des Kongresses.[9]
Zu ihnen gibt es kein deutsches Pendant, aber in ihrer Weisungsgewalt bewegen
sie sich zwischen Rechtsverordnung und Verwaltungsvorschrift. Seit 1946
ist die Regierung verpflichtet, den Text der "executive orders" , sofern
sie nicht die nationale Sicherheit betreffen, im "federal register" zu
veröffentlichen.[10]
Die so veröffentlichten Anordnungen sind oft detaillierte Ausarbeitungen
eines allgemeinen Gesetzes, das im Kongreß beschlossen wurde. Die
Präsidenten der U.S.A. benutzten sie hauptsächlich in drei Bereichen
: um Diskriminierung zu bekämpfen, die Bürokratie zu kontrollieren
und um Geheimnisse im Interesse der nationalen Sicherheit zu bewahren.[11]
So bestimmte z.B. Präsident Truman 1948 die Rassentintegration in
den Streitkräften. Zuvor hatte er 1947 ebenfalls mittels einer "executive
order" den Treueid für alle Bundesangestellten eingeführt.
3.2. Der Präsident als Chef der Bürokratie
Als oberstem Verwaltungschef untersteht dem Präsidenten ein riesiger
Verwaltungsapparat von Ministerien, Behörden und Kommissionen. Das
Gros der Beamten der amerikanischen Bürokratie wird nach den Vorstellungen
eines modernen Berufsbeamtentums gestellt. Unabhängige Testverfahren
bestimmen die Eignung für die meisten der zu vergebenen Stellen.[12]
Doch besteht eine faktische Unlenkbarkeit des amerikanischen Verwaltungsapparates,
da viele Ministerien und Behörden teilweise unabhängig sind,
der Senat Mitspracherechte besitzt oder eine bürokratische Eigendynamik
unter dem Einfluß von Interessensgruppen zum Tragen kommt.[13]
Um dies auszugleichen hat der Präsident das Recht, ca. 4000 Spitzenpositionen
mittels Ämterpatronage nach politischen Kriterien zu besetzen. Bei
vielen Positionen wie Ministerposten und den Führungspositionen des
"Executive Office" bedarf es allerdings der Zustimmung des Senates, was
ein gewisses Maß an Kompromißbereitschaft erfordert. Letztendlich
hängt das Gelingen der präsidentiellen Politik davon ab, geeignete
und loyale Mitarbeiter zu finden, um die Vielzahl der um das Weiße
Haus zentrierten Ämter, Behörden und Kommissionen zu koordinieren
und der Förderung präsidentieller Zielsetzungen zu verpflichten.[14]
3.3. Das Kabinett
Die Regierung der USA besitzt vierzehn Ministerien ("departments"), die
jeweils von einem Minister ("secretary") geleitet werden. Die primäre
Aufgabe der Ministerien besteht darin, die Politik des Präsidenten
praktisch umzusetzen. Eine Bedeutung als Ratgeber besitzen sie praktisch
nicht, da das Kabinett als Entscheidungsgremium keinen Verfassungsrang
hat und alle exekutive Autorität aus dem Präsidentenamt ableitet.[15]
Die Minister werden namentlich vom Präsidenten vorgeschlagen und müssen
vom Senat bestätigt werden. Dies hat zur Folge, daß personelle
Kompromisse es nicht garantieren, daß die jeweiligen Amtsinhaber
100% loyal sind. Oft spielen bei der Besetzung der Ministerien auch Zugeständnisse
an Interessengruppen oder Wahlkampfsponsoren ein Rolle. Die einzelnen Minister
besitzen keine vom Regierungschef unabhängigen Kompetenzen und hängen
völlig von den Weisungen des Präsidenten ab.[16]
Innerhalb des Kabinetts gibt es keine Abstimmungen oder gemeinsame Beschlüsse
und die Weisungsbefugnis des Präsidenten erstreckt sich sogar über
die Köpfe der Minister hinweg auf die jeweilige Bürokratie. Ein
oft zitiertes Beispiel für die Rolle der Minister ist die Antwort
Abraham Lincolns, als seine Minister geschlossen gegen ihn stimmten. Er
sagte: "Seven nays and one aye - the ayes have it".[17]
Wegen der zunehmenden Komplexität der Entscheidungen ist der Präsident
heute auf Beratung und Unterstützung angewiesen, aber er kann sich
auf seine Minister und die Bürokratie alleine nicht verlassen.
3.4. Das "Executive Office" des Präsidenten
Um diesen Mangel an Loyalität bei Ministerien und Bürokratie
auszugleichen, schufen sich die Präsidenten durch das 1939 von Franklin
D. Roosevelt gegründete "Executive Office" eine Möglichkeit,
unabhängige, konzeptionelle Planungen mit ausschließlich loyalen
Mitarbeitern zu realisieren und die Arbeit der Ministerien zu überwachen.[18]
Das "Executive Office" gliedert sich selbst in neun einzelne Büros
oder Behörden, deren Kompetenzen sich teilweise mit denen der Ministerien
überschneiden.
3.4.1. Das "White House Office"
Das 1939 gegründete "White House Office" setzt sich aus einer Gruppe
von mehreren Hundert loyaler Berater zusammen, die der Präsident ohne
Kontrolle des Senats ernennen kann und die den Präsidenten als Referenten
für bestimmte Sachthemen umfassend beraten.[19]
Sie sind es auch, die den Anknüpfungspunkt für die verschiedenen
Interessengruppen bilden, die versuchen, auf das Weiße Haus Einfluß
zu nehmen.[20]
Eine besondere Rolle spielt dabei der Personalchef ("Chief of Staff"),
der den Zugang zum Präsidenten, selbst enger Mitarbeiter, direkt kontrolliert.
3.4.2. Das "Office of Management and Budget (OMB)"
Seit seiner Umorganisation durch Präsident Nixon 1970 stellt das Haushaltsbüro
die Schaltzentrale des amerikanischen Haushalts dar. Es hatt im Gegensatz
zu seinem Vorläufer, dem 1921 durch den Kongreß geschaffenen
"Bureau of the Budget", weitergehende Kompetenzen erhalten und ermöglicht
jetzt dem Präsidenten, eine genaue Kontrolle über die Erstellung
des Haushaltes.[21]
Der vom Senat bestätigte Direktor und die ungefähr sechshundert
Angestellten widmen sich dabei mehreren Tätigkeiten. Die Hauptaufgabe
ist die Erstellung des Haushaltsentwurfes, der später dem Kongreß
zur Genehmigung vorgelegt werden muß. Hierzu reichen die verschiedenen
Ministerien ihre Vorschläge und Finanzwünsche bei dem OMB ein,
wo sie einer genauen Kontrolle unterworfen werden.[22]
Die Vertreter der Ministerien müssen sich dabei vor dem Haushaltsbüro
rechtfertigen und die Wichtigkeit ihrer Forderungen darlegen. Dem Präsidenten
steht es dabei weitgehend frei, seine Präferenzen und Vorstellungen
einzubringen. Nach der Abwägung der einzelnen Vorschläge wird
schließlich ein Haushaltsentwurf formuliert und dem Präsidenten
übergeben, der ihn dann dem Kongreß vorlegt. Darüber hinaus
fertigt das OMB aber auch verschiedene Analysen über die Effizienz
spezifischer staatlicher Programme an, kontrolliert Ausgaben, die mehrere
Ministerien betreffen wie z.B. Naturschutzprogramme und bearbeitet Gesetzesvorschläge
aus der Verwaltung zur Weitergabe an den Kongreß.
3.4.3. Das "National Security Council (NSC)"
Das nationale Sicherheitsrat wurde 1947 von Präsident Truman zur Beratung
in auswärtigen Angelegenheiten gegründet, da die USA nach dem
zweiten Weltkrieg zunehmend in verschiedene sicherheitspolitische Probleme
verwickelt wurden.[23]
Dem Nationalen Sicherheitsrat gehören alle wichtigen Funktionsträger
der Außen- und Sicherheitspolitik an, um wenigstens in diesem wichtigen
Bereich eine Art Kabinettsregierung zu etablieren. Er setzt sich zusammen
aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten, dem Außenminister,
dem Verteidigungsminister, dem CIA-Direktor, dem Vorsitzenden des "Joint
Chiefs of Staff", sowie dem nationalen Sicherheitsberater des Präsidenten,
der als Direktor des Nationalen Sicherheitsrates über eine Behörde
mit ca. 180 Mitarbeitern verfügt.. Die Aufgaben des NSC sind allerdings
nur beratender Natur, da er nur nach Belieben des Präsidenten einberufen
wird und als zentrales Beschlußorgan keinerlei Rolle spielt.[24]
In Anbetracht der Tatsache, daß die amerikanische Außenpolitik
in der Zeit des Kalten Krieges fast immer die nationale Sicherheit berührte,
kam es zu einem verstärkten Einfluß des NSC. Eine klare Abgrenzung
der Kompetenzen von NSC und Außenministerium gibt es nicht, so daß
ein Berater für nationale Sicherheitsfragen wie z.B. Henry Kissinger
unter Präsident Nixon eine zentrale Stellung im außenpolitischen
Entscheidungsprozess einnehmen konnte.[25]
Neben der reinen Beratungstätigkeit werden aber auch Geheimoperationen
geplant und durchgeführt wie z.B. die "Iran Contra Affäre".
3.4.4. Das "Office of Policy Development"
Das "Office of Policy Development" beschäftigt sich mit der Entwicklung
von generellen Leitlinien der präsidentiellen Innenpolitik.[26]
Schon 1977 gab es für diese Zwecke die Experten des "Domestic Staff",
doch wurde das Office erst 1981 durch Präsident Reagan als Institution
geschaffen. Geleitet wird es von einem Direktor, der zusammen mit drei
anderen Beratern sich nicht nur um eine unabhängige Bewertung der
jeweiligen Politik bemüht, sondern auch versucht, vor entstehenden
Problemen zu warnen.[27]
Darüber hinaus bietet das Office den Kabinettsmitgliedern ein Forum,
in dem es einfacher möglich ist, sich abzustimmen und Entscheidungen
zu fällen.
3.4.5. Das "Council of Economic Advisers"
Das "Council of Economic Advisers" verdankt sein Bestehen der Bemühung
des Kongresses, dem Präsidenten ein unabhängiges Gremium zu stellen,
das ihn mit umfassenden, objektiven Wirtschaftsinformationen beraten soll.[28]
Zu diesem Zweck wurde das Office 1946 als Teil des "Employment Act" vom
Kongreß verabschiedet. Die drei Direktoren, welche der Bestätigung
des Senates bedürfen, leiten eine Gruppe von ca. fünfzig Experten,
die als deutlichstes Zeichen ihrer Arbeit einen jährlichen Wirtschaftsreport
für den Präsidenten erstellen, der ihn an den Kongreß weitergibt.
Eine direkte Beratung des Präsidenten in Bezug auf Fragen wie Senkung
der Arbeitslosigkeit und Inflation wird ebenso durchgeführt wie die
frühzeitige Unterrichtung des Regierungschefs bei nationalen oder
internationalen Wirtschaftsentwicklungen.[29]
Schließlich stehen die Experten aber auch den Ministerien zu Verfügung,
die sie in einzelnen Sachfragen umfassend beraten.
3.4.6. Das "Office of Science and Technology Policy"
Gegen Endes des Zweiten Weltkrieges wurden erstmals technologische Berater
eingestellt, da man die entscheidende Bedeutung der Technik für die
Kriegsführung erkannt hatte.[30]
Aber erst 1976 wurde das "Office of Science and Technology Policy" formell
geschaffen. Sein Direktor, der "Scientific Adviser of the President", bedarf
der Bestätigung des Senats und wird durch zwei Stellvertreter sowie
themenspezifische Arbeitsgruppen unterstützt. Die Beratungstätigkeit
bezieht sich auf den Einfluß von Wissenschaft und Technik auf Wirtschaft,
nationale Sicherheit, Umwelt etc.[31]
In einzelnen Sachfragen werden auch andere Büros wie das "Office of
Management and Budget", das "National Security Council" oder auch Ministerien
direkt beraten.
3.4.7. Das "Council of Environmental Quality"
Das 1969 durch den Kongreß errichtete "Council of Environmental Quality"
trägt mit seinem Bestehen der zunehmenden Bedeutung umweltpolitischer
Fragen Rechnung. Die drei Leiter dieser Behörde müssen vom Senat
bestätigt werden und verfassen, neben der allgemeinen Koordination
von ministerienübergreifenden Umweltschutzprogrammen, einen jährlichen
Umweltschutzbericht, der die Einflüsse von Bundesregierung, Einzelstaaten
und Privatwirtschaft auf die Umwelt berücksichtigt und bewertet.[32]
3.4.8. Das "Office of the U.S. Trade Representative"
Das "Office of the U.S. Trade Representative" wurde 1963 unter der Bezeichnung
"Office for the Special Representative for Trade Negotiations" gegründet
und erhielt 1980 seinen endgültigen Namen.[33]
Es war die Reaktion auf die zunehmende Komplexität des Welthandels
und somit der Außenwirtschaftspolitik der U.S.A. Der Handelsrepräsentant
ist der Ratgeber des Präsidenten in Fragen der internationalen Handelspolitik
und gleichsam Chefunterhändler für internationale Handelsabkommen
wie z.B. das heftig umkämpfte GATT.[34]
3.4.9. Das "Office of Administration"
Das 1977 durch den Präsidenten geschaffene "Office of Administration"
widmet sich mit seinem Direktor und den ca. 200 Angestellten ausschließlich
der Unterstützung aller Büros des "Executive Office". Dies geschieht
zum Teil durch personelle Unterstützung, aber auch durch Literaturrecherchen,
Erstellung von Graphiken sowie durch Veröffentlichungen und Botendienste.[35]
4. Der Präsident als oberster Diplomat der
U.S.A.
Die beherrschende Rolle des Präsidenten in der Außenpolitik
ist unbestreitbar. Laut Verfassung obliegt es ihm, mit Zustimmung des Senats
Botschafter zu ernennen und solche zu empfangen. Verträge kann er
zwar aushandeln, doch bedarf es ihrer Ratifizierung durch eine Zwei-Drittel-
Mehrheit des Kongresses.[36]
Doch der heutige Einfluß des Präsidenten auf die Außenpolitik
ist weitaus höher.
Zur Durchführung seiner außenpolitischen Vorstellungen steht
dem Präsidenten das Außenministerium ("State Department") zur
Verfügung. Es wurde 1789 als erstes Ministerium überhaupt gegründet
und spielt heute bei der Durchführung internationaler Angelegenheiten
die führende Rolle.[37]
Der Regierungschef sichert sich seine Kontrolle durch die Möglichkeit,
führende Stellen politisch zu besetzen und durch die Ernennung von
Sonderbotschaftern und Gesandten, die nur ihm Rechenschaft schuldig sind.
Die Arbeit des Außenministeriums wird allerdings dadurch behindert,
daß nicht nur seine Haushaltsmittel im Gegensatz zu anderen Ministerien
relativ begrenzt sind, sondern, auch weil im eigentlichen Auswärtigen
Dienst ("foreign service") weltweit nur 4500 Mitarbeiter beschäftigt[38]
sind. Hinzu kommt, daß wegen der Ämterpatronage des Präsidenten
bei der Vergabe von Botschafterstellen es vorkommen kann, daß unerfahrene
und mit den Gegebenheiten des jeweiligen Landes nicht vertraute Personen
diese wichtigen Posten erhalten. Im ständigen Wettstreit zum Außenministerium
steht außer dem Pentagon noch der Nationale Sicherheitsrat, dessen
Vorsitzender wegen der fehlenden Kompetenzabgrenzung zum State Department
bisweilen mehr Einfluß als der Außenminister gewinnt.[39]
Kontrolliert wird der Präsident ganz im Sinne der Verfassungsväter
vom Senat als der einzigsten Institution, die Verträge mit anderen
Staaten schließen kann.[40]
In der Vergangenheit wurde dies oft von den Präsidenten mittels sogenannter
Verwaltungsabkommen "executive agreements" unterlaufen, die nicht der Zustimmung
des Kongresses bedürfen.[41]
Dies ermöglichte ihm ein größtmögliches Maß
an Handlungsfreiheit z.B. als Franklin Roosevelt 1940 dem hart bedrängten
Großbritannien mittels eines "executiv agreement" fünfzig Zerstörer
im Tausch gegen Nutzungsrechte an britischen Marinebasen überließ
und somit eindeutig Partei ergriff.[42]
Erst ab 1972 wurde diese Praxis relativiert durch die Verabschiedung eines
Gesetzes, das den Außenminister zwingt, jedes Exekutivabkommen dem
Kongreß innerhalb von 60 Tagen vorzulegen.[43]
Die Führungsrolle des amerikanischen Präsidenten in der Außenpolitik
resultiert zudem auch aus dem eindeutigen Informationsvorsprung vor dem
Kongreß, den der Regierungschef aus der Verfügungsgewalt über
das Außen- und Verteidigungsministerium, die Nachrichtendienste und
andere Organisationen erhält.[44]
5. Der Präsident als Führer seiner Partei
Der Präsident der U.S.A. hat bezüglich seiner Partei keinerlei
verfassungsmäßige Rechte. Die Verfassungsväter hatten in
Kenntnis der Zerstrittenheit des englischen Parlamentes, Parteien als dem
Staat abträglich erachtet und auf ihre Erwähnung in der Verfassung
gänzlich verzichtet.[45]
So sind heute alle Verbindungen zwischen dem Präsidenten und seiner
Partei aus einer langjährigen Tradition erwachsen. Bei der Betrachtung
der Parteien unterscheidet man drei Ebenen.
5.1. "The party in the electorate"
Während der Wahl besteht traditionell eine enge Verbindung zwischen
der Partei und dem Präsidentschaftskandidaten. Besonders im Vorwahlkampf,
der durch "caucuses" und "primaries" entschieden wird, an denen nur Parteimitglieder
teilnehmen dürfen, ist es wichtig, die Unterstützung der Partei
für die endgültige Nominierung zu Präsidentschaftskandidaten
zu gewinnen.[46]
Nach seiner offiziellen Nominierung auf dem Parteitag kann er auf die umfangreiche
Unterstützung der Parteiorganisation zurückgreifen, die ihn auf
Staaten- und Bundesebene unterstützt. Allerdings zeichnet sich heute
ein Trend zunehmender Unabhängigkeit der Kandidaten ab, da sie Dank
modernen Kommunikations- und Fortbewegungsmittel eine vereinfachte Möglichkeit
besitzen, die Öffentlichkeit zu erreichen, und auch versuchen, die
unabhängigen Wähler jenseits der Parteigrenzen zu erreichen.[47]
So entsteht der Kern des präsidentiellen Wahlkampfteams unabhängig
von der Parteispitze, da auch die Wahlkampfkosten nicht von der Partei,
sondern von einer Bundesbehörde zur Verfügung gestellt werden.
Das Beispiel des 1992'er Wahlkampfes zeigt, daß unabhängige
Kandidaten wie Ross Perot auch ohne Unterstützung einer Partei nicht
chancenlos sind.
5.2. "The party organisation"
Der Präsident ist der formelle Führer seiner Partei und ernennt
traditionell den nationalen Vorsitzenden "national chairperson", der allerdings
politisch unbedeutend bleibt.[48]
In Ermangelung einer mit europäischen Maßstäben vergleichbaren
straffen Parteiorganisation besteht sie in den U.S.A. außerhalb des
verbindenden Wahlkampfes aus einem losen Zusammenschluß der einzelstaatlichen
Organisationen. Eine eigentliche Mitgliedschaft mit entsprechenden Beiträgen
gibt es nicht.[49]
Der nationale Parteitag auf Bundesebene, bei dem vor allem die Nominierung
des Präsidentschaftskandidaten vorgenommen wird, findet nur alle vier
Jahre für etwa eine Woche statt.
5.3. "The party in office"
Im Gegensatz zu der politischen Praxis in der Bundesrepublik Deutschland
hat der amerikanische Präsident kaum die Möglichkeit, als Parteiführer
auf seine Partei im Kongreß Einfluß zu nehmen. Die strikte
Gewaltenteilung der amerikanische Verfassung verbietet Mitgliedern der
Exekutive die Angehörigkeit zum Kongreß.[50]
Die Abgeordneten unterliegen keinem Fraktionszwang, da eine starke nationale
Parteiorganisation praktisch fehlt. Viehlmehr sind die Abgeordneten in
Parteifraktionen und einzelnen Interessengruppen organisiert und hauptsächlich
ihrem Heimatwahlkreis verantwortlich, auf dessen Probleme sie Rücksicht
nehmen müssen.[51]
Hinzu kommt noch die Ähnlichkeit der politischen Vorstellungen beider
Parteien, wobei es oft vorkommt, daß einzelne Flügel verschiedener
Parteien zusammen abstimmen. All dies macht die Garantie einer kontinuierlichen
Gesetzgebung, wie es in Deutschland die Regierungsmehrheit im Parlament
ermöglicht, ungleich schwerer. Der Präsident kann nicht davon
ausgehen, daß eine Mehrheit seiner Partei im Kongreß ihm die
Durchsetzung seiner politischen Vorstellungen garantiert, auch wenn die
Wahrscheinlichkeit höher ist als bei einer Mehrheit der Gegenpartei.
Letztendlich hängt es von der Person des Präsidenten ab, in wieweit
er seinen Führungsanspruch in der Partei durchsetzen, und unter welchen
Zugeständnissen er seine politischen Ziele verwirklichen kann.[52]
6. Die Rolle des Präsidenten im Gesetzgebungsprozess
Die Verfassungsväter behielten ganz im Sinne einer strikten Gewaltenteilung
die Gesetzgebung alleine dem Kongreß vor. Die einzige Möglichkeit,
persönlich seine politischen Zielvorstellungen und Gesetzesvorschläge
darzustellen, ist für den Präsidenten die jährliche Ansprache
zur Lage der Nation vor dem Kongreß. Nur bei außerordentlichen
Ereignissen kann er ihn einberufen oder bei internen Unstimmigkeiten vorübergehend
vertagen.[53]
Dennoch war es den Präsidenten immer möglich, mehr oder weniger
in den Gesetzgebungsprozess einzugreifen. Mangels Fraktionszwängen
in der eigenen Partei muß der Regierungschef sich fortwährend
bemühen, Mehrheiten für seine Vorhaben zu gewinnen. Durch direkte
Kontakte des Präsidenten und seiner Mitarbeiter wird versucht, wichtige
Kongreßmitglieder wie z.B. Ausschußvorsitzende für bestimmte
Vorschläge zu gewinnen. Um die wachsende Basisarbeit zu erfüllen,
bauten die Präsidenten nach dem Zweiten Weltkrieg Verbindungsstäbe
mit dem Kongreß auf. Präsident Eisenhower schuf speziell zu
diesem Zweck das "Office for Congressional Relations (OCR)", mittels dem
nicht nur allgemeine Informationen wechselseitig ausgetauscht werden, sondern
auch um Fachausschüsse zu beeinflussen und Abstimmungsmehrheiten zu
finden.[54]
Auch sämtliche Behörden und Ministerien besitzen für den
Informationsaustausch mit dem Kongreß bestimmte "congressional liaision
offices", mit denen sie sich um die vielen kleineren Vorlagen kümmern,
aber auch versuchen, ihre jeweiligen Interessen unabhängig vom Präsidenten
durchzusetzen.[55]
Als geeignete Maßnahme, den Kongreß unter Druck zu setzen,
hat sich auch die Möglichkeit der Fernsehansprachen zu bestimmten
Themen erwiesen, wie sie z.B. von Präsident Reagan praktiziert wurde.
Eine mobilisierte Öffentlichkeit setzt die Delegierten in ihren Wahlkreisen
effektiver unter Druck als viele andere denkbare Maßnahmen. Doch
vor all diesen Bemühungen liegt das Hindernis der strikten Gewaltenteilung
zwischen Legislative und Exekutive in den U.S.A. Es ist also nicht verwunderlich,
daß die Zahl der verabschiedeten präsidentiellen Vorlagen relativ
klein blieb. So erreichte Präsident Eisenhower nur zwischen 31% (1950)
und 65% (1954), Präsident Kennedy bloß 27% (1963) bis 48% (1961)
und nur Präsident Johnson erreichte nach seinem überwältigenden
Wahlsieg 1965 fast 70%.[56]
Es hängt bei der Frage wie viele seiner Vorhaben ein Präsident
durch den Kongreß bringt nicht nur von den dortigen Mehrheitsverhältnissen
ab, sondern auch davon, in wie weit er es beherrscht, die Abgeordneten
zu beeinflussen und Kompromisse auszuhandeln ("bargaining").
Um den Regierungschef aber in der Gesetzgebung nicht völlig der
Legislative auszuliefern, statteten die Verfassungsväter ihn mit einem
absoluten Veto aus, das von beiden Kammern des Kongresses nur mit einer
zweidrittel Mehrheit überstimmt werden kann.[57]
Dies ist aber sehr schwer zu erreichen, da eine solch eindeutige Mehrheit
im Kongreß meist fehlt und der Präsident durch Beeinflussungsversuche
das Zustandekommen einer solchen zu verhindern versucht. Als zweite Möglichkeit,
ein Gesetz zu unterbinden, hat sich auch das "pocket veto" erwiesen. Es
basiert auf der Tatsache, daß ein vom Kongreß verabschiedetes
Gesetz innerhalb von 10 Tagen vom Präsidenten unterschrieben werden
muß. Tut er dies nicht, tritt es nach Ablauf dieser Frist dennoch
in Kraft. Wenn aber vor Ablauf der 10 Tage die Legislaturperiode des Kongresses
zu Ende ist, verfällt das Gesetz.[58]
So ist es durchaus möglich, zahlreiche Gesetzesvorlagen, die in letzter
Minute eingebracht werden, verschwinden zu lassen. Ein von den Präsidenten
immer wieder gefordertes "item veto", mit dem sich einzelne Teile eines
Gesetzes blockieren ließen, wurde bis jetzt immer vom Kongreß
aus Gründen seiner Machterhaltung abgelehnt.[59]
7. Der Präsident als Oberbefehlshaber der
Streitkräfte
Die Verfassung der Vereinigten Staaten von Amerika gibt ihrem Präsidenten
die alleinige Befehlsgewalt über die Bundesstreitkräfte und die
Nationalgarde der einzelnen Staaten.[60]
Das alleinige Recht, einem anderen Staat den Krieg zu erklären, liegt
bei dem Kongreß,[61]
doch hat der Präsident auch ohne Kriegserklärung den Oberbefehl,
um bei plötzlichen Angriffen eine effiziente Verteidigung zu gewährleisten.
Gerade in Kriegs- oder Konfliktsituationen ergab sich immer eine Ausdehnung
der präsidetiellen Herrschaft. Beispielsweise kam es während
des Zweiten Weltkrieges zu einer weitgehenden Kontrolle aller kriegswichtigen
Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft durch Präsident Roosevelt.
Schließlich drohte er 1942 die Verfassung im Interesse der nationalen
Sicherheit außer Kraft zu setzen, wenn der Kongreß nicht ein
bestimmtes Gesetz verabschieden würde.[62]
Doch solch ein Benehmen blieb ohne Folgen, da in den Augen des Kongresses
und der Öffentlichkeit, wegen der damals bestehenden Kriegssituation,
sein Handeln durch seine Oberbefehlshaberrolle gedeckt schien. Eine große
Rolle spielen dabei die vielfältigen Notstandsrechte des Präsidenten,
die zum einen auf seiner Oberbefehlshaberrolle gründen, zum anderen
aber aus der Ansicht, daß der Präsident in Notfällen ein
Naturrecht zur Bewahrung der Nation habe.[63]
Sie geben ihm im Krieg oder nationalen Notfällen die Möglichkeit,
Informationen vor der Öffentlichkeit und vor dem Senat zurückzuhalten,
die Produktion und den Handel mit kriegswichtigen Gütern zu kontrollieren,
das Recht auf körperliche Unversehrtheit aufzuheben und Zivilisten
vor ein Kriegsgericht zu stellen.[64]
Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges sorgte das Entstehen des Kalten
Krieges dafür, daß der Präsident angesichts einer omnipräsenten
atomaren Bedrohung einen außenpolitischen Autoritätszuwachs
erhielt.[65]
Gerade zu dieser Zeit zeigte es sich, daß es dem Präsidenten
auch ohne formelle Kriegserklärung möglich war, Truppen zu entsenden
wie dies im Korea- und Vietnamkrieg geschah. Um dem Kongreß dabei
eine Kontrolle zu ermöglichen, wurde 1973 gegen das ausdrückliche
Veto Präsident Nixons der "War Powers Act" beschlossen. Er gibt dem
Oberbefehlshaber das Recht zu einem 60-tägigen Militäreinsatz
ohne Zustimmung des Kongresses, sofern dieser binnen 48 Stunden davon unterrichtet
wird. Nach Ablauf der 60 Tage ist eine Zustimmung des Kongresses zur Verlängerung
der Militäraktion notwendig.[66]
Trotz der militärischen Machtfülle ist der Präsident
doch bei weitem kein Diktator. Er garantiert eine zivile Kontrolle über
die Streitkräfte. Vor militärischen Einsätzen werden zumindestens
die Fraktionsführer der Kongreßparteien unterrichtet, um sich
eine entsprechende Rückendeckung im Kongreß zu sichern.[67]
Niemals in der Geschichte der U.S.A. haben sich die Streitkräfte dem
zivilen Führungsanspruch verweigert. Als 1951 General Mc Arthur während
des Koreakrieges kommunistische Nachschubbasen in China bombarideren lassen
wollte und so die Gefahr eines Dritten Weltkrieges heraufbeschwor, wurde
er von Präsident Truman mit einem Federstrich seines Kommandos enthoben.[68]
8. Schlußbemerkung
Das Problem der Machtfülle des Präsidenten wurde einmal treffend
von dem New Yorker Gouverneur Morris auf den Punkt gebracht: "Macht man
ihn zu schwach, wird die Legislative seine Macht ursurpieren. Macht man
ihn zu stark, wird er die Legislative ursurpieren".[69]
Dies muß man im Auge behalten, wenn man seine Rolle als Staats-,
Regierungschef, Oberbefehlshaber der Streitkräfte, oberster Diplomat
und Parteichef betrachtet. Letztlich ist der Präsident nicht nur zum
sichtbarsten, sondern auch zum dominantesten Element des amerikanischen
Regierungssystems geworden.
Die Trennung von Legislative und Exekutive wurde in den U.S.A. weitgehend
verwirklicht. Präsident und Kongreß werden in getrennten Wahlen
bestimmt. Dieses System stellt sicher, daß einerseits der Präsident
nicht vom Kongreß nach Art eines Mißtrauensvotums gestürzt
werden kann, und daß er andererseits kaum entsprechende Disziplinierungsmittel
und Einflußmöglichkeiten auf die Abgeordneten hat, was durch
das Fehlen einer starken Parteibindung noch verstärkt wird. Im Gegensatz
zu dem Regierungssystem der BRD, wo der Bundestag den Kanzler aus den Abgeordneten
wählt und dieser somit über die Parlamentsmehrheit einen starken
Einfluß auf die Gesetzgebung hat, ist in den U.S.A. die innenpolitische
Macht des Präsidenten deutlich kleiner und hängt im Wesentlichen
vom Geschick ab, das der Präsident im Ringen mit dem Kongreß
an den Tag legt.[70]
Der alljährliche Kampf des Präsidenten um die Durchsetzung seiner
Haushaltsvorstellungen, die nur vom Kongreß genehmigt werden können,
ist ein ebenso typisches Beispiel für die amerikanische Vorstellung
von einem System von "checks and balances", wie die strikte Abgrenzung
von Zuständigkeiten zwischen Bundesregierung und Einzelstaaten in
dem federalen System der U.S.A.
Obwohl das präsidiale Regierungssystem der U.S.A. im Gegensatz
zum parlamentarischen keine gespaltene Exekutive kennt und die Funktion
des Regierungs- und des Staatschefs in einer Person zusammenfallen, kann
daraus nicht gefolgert werden, daß in den U.S.A. eine zentralisierte
Exekutive bestehe, in der die Befehle des Präsidenten hierarchisch
in die einzelnen Behörden hineinlaufen und dort auch genau befolgt
würden. Letztendlich ist die Exekutive in den U.S.A. auch geteilt:
der wesentliche Bruch verläuft allerdings zwischen dem Präsidenten
und seinem persönlichen Beraterstab auf der einen und den Ministern
bzw. der Bürokratie auf der anderen Seite.[71]
Möglich ist dies, da die Bürokratie teilweise einen erheblichen
Rückhalt im Kongreß und bei den jeweiligen Interessenverbänden
besitzt.[72]
Charakteristisch dafür ist, daß sich der Präsident die
nötigen Ressourcen für seine Regierungsarbeit nicht aus dem Behördenapparat
oder aus dem Kabinett holt, sondern eine eigenständige Bürokratie
aufbaut, die nicht nur traditionelle Verwaltungs- und Koordinierungsfunktionen
wahrnimmt, sondern zum Zentrum der Regierung und Politikformulierung wird.[73]
Die wichtigsten Entscheidungsträger sind also oft nicht die Minister,
sondern die engsten Mitarbeiter des Präsidenten im "executive office",
die absolut loyal und in ihrem Handeln weitgehend unabhängig von Kongreß
und Bürokratie sind.
Angesichts solcher Beschrängkungen verlagerten sich die Zentren
der präsidentiellen Macht auf Gebiete, die von der Verfassung eindeutig
ihm überlassen oder nicht näher definiert wurden. Ein deutliches
Beispiel dafür ist die erstaunliche Machtfülle des Präsidenten
auf dem Gebiet der Außen und Sicherheitspolitik, die seit dem ersten
Präsidenten eine kontinuierliche Ausweitung erfahren hat. Die Verfassung
macht den Präsidenten zum obersten Diplomaten und alleinigen Oberbefehlshaber
der Streitkräfte. Im Laufe der Zeit wurde vor allem in Krisen- oder
Kriegszeiten seine militärische Stellung immer wieder zum Ausgangspunkt
einer deutlichen Machterweiterung auf innenpolitische Bereiche. In der
Regel arbeitet der Präsident mit der Zustimmung des Kongresses, um
die Finanzierung seiner Vorhaben zu sichern, doch wird der präsidentielle
Informationsvorsprung und somit seine Führungsrolle allgemein anerkannt.
9. Literatur
THE CONSTITUTION OF UNITED STATES OF AMERIKA : Washington D.C.: Governement
Printing Office 1920.
CONGRESSSIONAL QUARTERLY : Cabinets and Counserlors. The President and
the Executive Branch, Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc. 1989.
CONGRESSSIONAL QUARTERLY : Powers of the Presidency, Washington D.C.:
Congressional Quarterly Inc. 1989.
FALKE, ANDREAS : Das Präsidentenamt und die Struktur der Exekutive,
in : ZöLLER, MICHAEL (Hrsg.) : Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe
der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990.
HÜBNER, EMIL : Das politische System der USA. Eine Einführung,
München: Beck 1989.
PAGE, BENJAMIN, I. / MARK P. PETRACCA : The american presidency, New
York: Mc Graw-Hill Book Company 1983.
PARKER, JOSEPH / KEARNY, EDWARD N.: The President and Political Parties,
in : KEARNY, EDWARD, N. (ed.) : Dimensions of the modern presidency, Arlington
Heights: The forum press Inc. 1981.
PIOUS, RICHARD, M. : The American Presidency., New York: Basic Books
Inc. 1979.
SHELL, KURT : Kongreß und Präsident, in : ZöLLER, MICHAEL
(Hrsg.) : Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale
für politische Bildung, Bonn 1990.
SHELL, KURT L. : Das politische System der USA, Stuttgart u.a.: Kohlhammer
1975.
WASSER, HELMUT : Die Vereinigten Staaten von Amerika, Zweite Auflage,
Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt 1982 [1980].
Anmerkungen:
[1] Cogressional
Quarterly, Powers of the Presidency, Washington D.C.: Congressional
Quarterly Inc. 1989: 182.
[2] CQ,
Powers of the Presidency: 182+183
[3] "He
[the President] shall, from time to time, give to the Congress information
of the state of the union, and recommend to their consideration such measures
as he shall judge necessary and expedient...", Article II, section 3, The
Constitution of the United States of America, Washington D.C.: The Governement
Printing Office 1920.
[4] CQ,
Powers of the Presidency: 183.
[5] CQ,
Powers of the Presidency: 184.
[6] Kurt
Shell : Kongreß und Präsident, in : Zöller, Michael (Hrsg.)
: Länderbericht USA I + II, Schriftenreihe der Bundeszentrale für
politische Bildung, Bonn 1990: 185.
[7] "The
executive Power shall be vested in the President of the United States of
America",
Article II, section 1
[8]"He
shall take Care that the Laws be faithfully executed.", Article II, section
3
[9] CQ,
Powers of the Presidency: 86.
[10] ebd.
[11]
ebd. : 90.
[12]
Andreas Falke, Das Präsidentenamt und die Struktur der Exekutive,
in : Zöller, Michael (Hrsg.) : Länderbericht USA I + II,
Schriftenreihe der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1990:
406.
[13]
Shell, Kongreß und Präsident: 386.
[14]
Helmut Wasser : Die Vereinigten Staaten von Amerika, Zweite Auflage, Stuttgart:
Deutsche Verlags-
Anstalt 1982 [1980]: 119.
[15]
Falke, Das Präsidentenamt: 402.
[16]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 106.
[17]
Emil Hübner : Das politische System der USA. Eine Einführung,
München: Beck 1989: 123.
[18]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.
[19]
Falke, Das Präsidentenamt: 401.
[20]
CQ, Cabinets and Counselors: 2.
[21]
Benjamin Page, Mark P. Petracca : The american presidency, New York: Mc
Graw-Hill Book Company 1983: 181.
[22]
CQ, Cabinets and Counselors: 36.
[23]
CQ, Cabinets and Counselors: 37.
[24]
ebd. : 38.
[25]
ebd.
[26]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 120.
[27]
CQ, Cabinets and Counselors: 42.
[28]
CQ, Cabinets and Counselors: 42.
[29]
ebd. : 46.
[30]
ebd. : 49.
[31]
ebd. : 51.
[32]
ebd. : 52.
[33]
CQ, Cabinets and Counselors: 47.
[34]
ebd. : 48.
[35]
ebd. : 53.
[36]
"He shall have Power, by and with the Advice and Consent of the Senate,
to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur; and
he shall nominate and, by and with the Advice and Consent of the Senate,
shall appoint Ambassadors, other public Ministers and Consuls... He shall
receive Ambassadors and other public Ministers.", Article II, sections
2, 3.
[37]
CQ, Cabinets and Counselors: 97.
[38]
ebd.
[39]
CQ, Cabinets and Counselors: 38.
[40]
Shell, Kongreß und Präsident: 392.
[41]
Page/Petracca, The american presidency: 392.
[42]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 106.
[43]
Shell, Kongreß und Präsident: 393.
[44]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.
[45]
CQ, Powers of the Presidency: 207.
[46]
Joseph Parker, Edward N. Kearny, The President and Political Parties, in
:KEARNY, EDWARD, N. (ed.) : Dimensions of the modern presidency, Arlington
Heights: The forum press Inc. 1981: 83.
[47]
CQ, Powers of the Presidency: 218.
[48]
Parker/Kearny, The President and Political Parties: 93.
[49]
Richard, M. Pious : The American Presidency., New York, Basic Books, Inc.
1979: 125.
[50]
CQ, Powers of the Presidency: 229.
[51]
CQ, Powers of the Presidency: 229.
[52]
ebd. : 243.
[53]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 108.
[54]
Shell, Kongreß und Präsident: 388.
[55]
Kurt Shell : Das politische System der USA, Stuttgart u.a.: Kohlhammer
1975: 120.
[56]
Shell, Das politische System der USA: 118.
[57]
Shell, Kongreß und Präsident: 389.
[58]
"If any bill shall not be returned by the president within ten days, after
all it shall have been presented to him, the same shall be a law, in like
manner as if he had signed it, unless the Congress by their adjourment
prevent its return, in which case it shall not be a law.", vgl. Article
I, section 7
[59]
Shell, Kongreß und Präsident: 390.
[60]
"The President shall be Commander in Chief of the Army and Navy of the
United States, and of the Militia of several States, when called into the
actual Service of the United States.", vgl. Article II, section 2
[61]
Article I, section 2.
[62]
CQ, Powers of the Presidency: 147.
[63]
ebd. : 94.
[64]
ebd.
[65]
Shell, Das politische System der USA: 125.
[66]
CQ, Powers of the Presidency: 152.
[67]
Shell, Das politische System der USA: 127.
[68]
Wasser, Die Vereinigten Staaten von Amerika: 107.
[69]
Hübner, Das politische System der USA: 120.
[70]
ebd.: 102 + 103.
[71]
ebd : 122.
[72]
Hübner, Das politische System der USA: 129.
[73]
Falke, Das Präsidentenamt: 398.
Diese Arbeit wurde angefertigt im Wintersemester 1992/1993
Seminar für Wissenschaftliche Politik der Universität Freiburg
Grundkurs I. : Das Regierungssystem der U.S.A
Dozent : Dr. Wolfgang Welz
© Stefan Mannes.
mannes@ruf.uni-freiburg.de