Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Die Ausgaben des Bundes
3. Konsumtive und investive Ausgaben
3.1 Konsumtive Ausgaben
3.2 Investive Ausgaben
4. Möglichkeiten und Instrumente des Bundes
4.1 Möglichkeiten
4.2 Instrumente
5. Schluß
Literaturverzeichnis
Unter Haushaltspolitik wird die Gesamtheit der Ausgaben- und Steuerpolitik verstanden. Diese Definition umreißt das Politikfeld Haushaltspolitik allerdings nur Ansatzweise. Die Besonderheit dieses Politikfeldes liegt darin, daß sie nicht so sehr Aufgabenbezogen ist wie andere Politikfelder, wie z.B. Verteidigung, Verkehr oder Wohnungsbau. Im Unterschied zu diesen Politikfeldern hat die Finanzpolitik eine umfassendere, wenngleich auch weniger konkretisierte Kompetenz. Haushaltspolitik beschafft Mittel für andere Politiken und teilt sie diesen zu. Durch die steuernde Rahmenkompetenz der Haushaltspolitik läßt sich kaum ein Policy-Zyklus ausmachen. Ihre Ergebnisse können nicht am Detail, sondern nur in aggregierter Form wahrgenommen werden..
Das Nebeneinander von vertikaler Gewaltenteilung und ausgaben- und steuerpolitischer Verflechtung sowie das gleichzeitige Bestehen von Haushalten des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Sozialversicherungen, in der Bundesrepublik Deutschland, ist folgenreich. Eine selbständige Ausgaben- und Einnahmenpolitik ist den einzelnen Haushalten dadurch verwehrt. Selbst neue Regierungsparteien, die große Kurswechsel beabsichtigen, scheitern mit großer Wahrscheinlichkeit an den Schranken und Kooperationszwängen die in der Einnahmen- und Ausgabenpolitik des Staates verankert sind.
Durch das föderalistische Gemeinwesen der Bundesrepublik und durch die komplexe Finanzverfassung, wird weder Bund noch Ländern noch Gemeinden eine autonome Finanzpolitik erlaubt. Dadurch wird eine abgestimmte Politik erforderlich gemacht, dies bedeutet, daß Kompromisse gefunden werden müssen, was wiederum bedeutet, daß Entscheidungen verzögert oder unmöglich gemacht werden. Staatsfinanzen sind ein Resultat vieler einzelner Entscheidungen über eine große Zahl von Programmen, welche ihrerseits das Ergebnis einer Vielzahl verschiedener Weichenstellungen sind. Die Zahl der Bestimmungsfaktoren der Staatsfinanzen ist dementsprechend groß.
Dem "allgemeinen Gesetz der Ausdehnung der Staatstätigkeit" zufolge, welches Adolph Wagner vor rund 100 Jahren entwickelte, wächst das Volumen der Staatstätigkeit (und ihr Ausdruck in den Staatsfinanzen) in modernen Staaten sowohl absolut, als auch relativ zum Sozialprodukt. Diese Entwicklung wird laut Wagner hauptsächlich durch den Wandel der Staatsaufgaben bewirkt. Der Staat entwickelt sich vom Rechts- zum Sozial- und Wohlfahrtsstaat.
In dieser Arbeit soll speziell die Ausgabenseite des Bundeshaushaltes betrachtet werden, ins besondere der Finanzplan des Bundes 1996 bis 2000, wobei der Schwerpunkt der Betrachtung auf den Bundeshaushalt 1997 gelegt wurde Es wird versucht einen Policy-Zyklus auszumachen.
Die "Fiscal Policy" entstammt der "Neuen Wirtschaftslehre" von J.M. Keynes. Die Betrachtungsweise ist von vornherein eine kurzfristige, erst in letzter Zeit sind, ins besondere in der Lehre der öffentlichen Verschuldung, gewisse Ansätze zu einer Dynamisierung zu beobachten. Die "Fiscal Policy" fordert von der Finanzpolitik nur ein beschäftigungspolitisches Ziel anzusteuern. Um diese Ziel zu erreichen soll, der "Fiscal Policy" zufolge, die Finanzpolitik ihre mächtigen Mittel konzentriert zum Einsatz bringen. Da der Einsatzbereich der Finanzpolitik jedoch immer mehr in die Breite wächst ist ihr das nicht möglich.
Die Staatsausgaben sind ein Abbild der Ergebnisse nahezu aller politischer Entscheidungsprozesse in quantifizierter Form. Es gibt kaum ein Gesetz oder eine andere politische Entscheidung welche sich nicht im Staatshaushalt niederschlägt. Der Finanzminister beschäftigt sich somit mit fast jeder Entscheidung der anderen Ministerien, und der Haushaltsausschuß muß sich mit den Resultaten aller anderen Parlamentsausschüsse befassen, so daß seine Charakterisierung als der "fleißigste Ausschuß" nicht verwundert.
Die Bundesrepublik gehört zum Typus des, an Produktionsmitteln, nahezu besitzlosen, mäßig verschuldeten "Steuerstaates. Nur ein geringer Teil der Staatstätigkeiten wird aus Einnahmen aus Eigenbetrieben und Verpachtung, Gebühren oder Dienstleistungen und Defizit-Finanzierung unterhalten. Die öffentlichen Ausgaben basieren zu je einem Viertel auf direkten und indirekten Steuern, sowie zu rund 40 Prozent auf Sozialabgaben.
Da in dieser Arbeit die Ausgaben des Bundes unter dem Aspekt der Policy-Analyse untersucht wird, ist es notwendig die Betrachtungsweise der "Fiscal Policy" genauer zu erläutern.
Bei der "Fiscal Policy" steht das Ungleichgewicht der Gesamtwirtschaft im Zentrum der Betrachtung, das bedeutet, daß der Beurteilungsmaßstab für die Finanzpolitik die gesamtwirtschaftliche und konjunkturpolitische Wirkung des öffentlichen Mitteleinsatzes sein müsse. Die Vertreter der "Fiscal Policy" sind sich, bei aller Verschiedenheit, einig, "daß deckungspolitische Maßstäbe eines der wichtigsten Instrumente einer aktiven Konjunkturbeeinflußung darstellen und daher stets auch oder sogar in erster Linie im Hinblick auf ihre marktwirtschaftlichen Rückwirkungen zu würdigen sind". Die Relevanz des Budgetgleichgewichtes im Sinne des jährlichen Haushaltsausgleiches ändert sich in diesem Sinne grundlegend, da die Realisierung dieses Gleichgewichts nunmehr aus einem Dogma zu einer Zweckmäßigkeitsfrage wird.
Eine die Mängel der haushaltspolitischen Entscheidungsprozesses überwindende Analyse erfordert die Einbeziehung von strukturellen und Prozeßvariablen und von politisch-ideologischen Einflußfaktoren. Ideen und Prozesse haushaltspolitischen Entscheidens bilden den gesellschaftlich-politisch geforderten Zusammenhang der Policy-Forschung. Die Ideen bilden das Rationalitätsreservoir des haushaltspolitischen Entscheidungsprozesses. Ökonomische Rationalität bekundet sich in der Forderung nach einer möglichst effizienten und kostensparenden Organisation des haushaltspolitischen Entscheidungsprozesses. Politische Rationalität strebt nach hoher Stimmigkeit zwischen den politisch-ideologischen Grundlagen der Haushaltspolitik und entsprechenden haushaltspolitischen Weichenstellungen. Prozesse des Entscheidens entwickeln eigengewichtige Gesetzmäßigkeiten. Sei es, daß sie einen politisch-kulturell begründeten Politikstil verpflichtet sind und damit dem einzelnen Entscheidungsträger ein bestimmtes Repertoire, sei es, daß sie in verschiedener Weise "Einfallstor" für die Einflußnahme durch Interessengruppen sind.
Zur Erklärung politischer Gestaltungsmöglichkeiten lassen sich verschiedene Richtungen zur Erklärung heranziehen. Die "Planungsforscher" meinen, daß der Handlungsspielraum des Staates durch die strukturellen Handlungserfordernisse des kapitalistischen Systems, der Struktur des bürokratischen Apparates und durch die Verrechtlichung von Ansprüchen eingeengt ist. Die "Bugdetprozeß-Forscher" sehen in der Komplexität der Entscheidungsstrukturen und Entscheidungsverfahren der bürokratischen Organisationen die Folge nur inkrementell variierender Ergebnisse. Diese wachsen lediglich aufgrund mangelnder Kontrollierbarkeit zugunsten der Bürokratien. Die "Policy-Output-Forscher" wiederum sehen
Veränderungen der "policy" einzig durch sozio-ökonomischen Wandel induziert. Politische Entscheidungen spielen für die Variation in den Staatsausgaben demnach keine Rolle. Eine weitere Theorie ist die der "Neuen Politischen Ökonomie", der zufolge die Regierungen den Wirtschaftsablauf so steuern, daß sich die Chance einer Wiederwahl erhöht und sich ihre Popularität maximiert. Dies geschieht dadurch, daß sie die Staatsausgaben zyklisch manipulieren.
Die Rangfolge der öffentlichen Ausgaben nach Ausgabenbereichen verdeutlicht den Trend von der Finanzierung des Wiederaufbaus zum Sozialkonsum. Während in den 50er Jahren die Ausgabenpolitik von der sozialen Sicherung, dem Wiederaufbau, der Beseitigung der Wohnungsnot und der Aufrüstung beherrscht wird, wird die Führungsposition der sozialen Sicherung, mit zunehmendem Alter der Bundesrepublik, mehr und mehr ausgebaut. Der Abstand zu den zweit-, dritt- und viertrangigen Ausgabenbereichen wächst. Die Ausgabenpolitik ging also weg von der "Kanonen" an Stelle von "Butter" Politik, wie sie im dritten Reich angewandt wurde, hin zu "Kanonen und Butter" und zwar zunehmend "mehr Butter".
Die Bundesrepublik gehört zu den Ländern, die für gesellschaftlich oder wirtschaftlich besonders wichtige Bereiche vergleichsweise große Anteile des volkswirtschaftlichen Reichtums ausgeben.
Der Bundeshaushalt 1997 beläuft sich auf 440,2 Mrd. DM. Der Bundeshaushalt wird häufig " das Regierungsprogramm in Zahlen" genannt. Die jährlich erfolgende Haushaltsverabschiedung läßt die Revision politischer Ziele und die Setzung neuer Prioritäten zu. Insofern drückt der Haushaltsplan die aktuellsten politischen Vorstellungen der Regierung aus.Die Bundesausgaben lassen sich in konsumtive und investive Ausgaben gliedern.
Unser Augenmerk gilt vor allem den investiven Ausgaben, da bei diesen die Verwendung politischer Instrumente gut zu erkennen ist. Bei den konsumtiven Ausgaben handelt es sich um gesetzlich gebundene Ausgaben. Bei diesen Ausgaben muß es sich nicht immer um dieselben handeln, da es prinzipiell möglich ist, Gesetze zu ändern und somit bestimmten Ausgaben die Rechtsgrundlage zu entziehen. Der Anteil der gesetzlich gebundenen Ausgaben beträgt für 1997 86,3 % (1996 85,4 %, 2000 87.3 %).
3.1 Konsumtive Ausgaben (378,10 Mrd. DM)
Aus nationalökonomischer Sicht stellen Einnahmen aus Steuern und Gebühren die wesentliche Determinante für die Entwicklung der Staatsausgaben dar. Diese Sichtweise wird durch das Prinzip des ausgeglichenen Budgets ergänzt. Eine weitere wichtige Rolle kommt der Staatsverschuldung zu, die die Lücke zwischen steigender Nachfrage nachöffentlichen Leistungen und knappen Mitteln, die aus der wirtschaftlichen Tätigkeit zufließen, schließen soll. Das Staatsschuldenproblem ist mittlerweile zu einer Dimension angewachsen, die gravierende Folgen für die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung zeigt.Zu den Zinsen und den Kreditbeschaffungskosten gesellt sich noch der Erblastentilgungsfonds mit 26 Mrd. DM hinzu. Der Erblastentilgungsfonds sind die wesentlichen Elemente der Erblast der ehemaligen DDR zusammengefaßt. Insgesamt belaufen sich die Ausgaben des Bundes für Zinsen und Zinserstattung auf 93,7 Mrd. DM. Einnahmeveränderungen und Verschuldungsgrad haben beide wenig differenzierte Wirkungen auf die Entwicklung der Ausgaben, es kann nicht mehr ausgegeben werden, als eingenommen wird, bzw. der Staat kann sich nicht unbegrenzt verschulden.
3.2. Investive Ausgaben (62,35 Mrd. DM)
Nur eigene Sachinvestitionen (also nur des Bundes), z.B. für Baumaßnahmen, Erwerb von beweglichen Sachen und Grunderwerb.
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Vermögensübertragungen (35,07 Mrd. DM)Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen, sonstige Vermögensübertragungen (z.B. an Unternehmen, an Verwaltungen (Bundeseisenbahnvermögen) und Ausgleichsfonds "Steinkohleersatz".
Zuweisungen sind einmalige oder laufende Geldleistungen der öffentlichen Haushalte untereinander.
Zuschüsse sind einmalige oder laufende Geldleistungen der öffentlichen Haushalte an den nicht öffentlichen Bereich.
Subventionen, oder Zuwendungen (was ein rein haushaltsrechtlicher Begriff ist), sind staatliche Förderungsmaßnahmen zugunsten der Wirtschaft.
Zuwendungen dürfen nur veranschlagt und bewilligt werden, wenn es sich um die Erfüllung von Aufgaben des Bundes handelt, d.h. die Zuwendungen werden nur gegeben, wenn das Bundesinteresse ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann.
Der Grundgedanke, der hinter dieser Regelung steht, wird allgemein als Subsidiaritätsgrundsatz bezeichnet. Er geht davon aus, daß die Finanzierung des jeweiligen Vorhabens primär Aufgabe des Zuwendungsempfängers ist. Dieser muß alles in seinen Kräften stehende und ihm zumutbare tun, um die erforderlichen Mittel aufzubringen. Die öffentliche Förderung hat nur nachrangigen, nur unterstützenden Charakter.
4.1 Möglichkeiten
Manchmal ist es sehr einfach direkte Maßnahmen zu treffen um etwas zu verbessern. Davis und Kamien führen als Beispiel Fischer an einem See an. Je mehr Fischer zu diesem See kommen um zu fischen, desto gefährdeter ist die Fischpopulation. Jeder Fischer der einen Fisch an der Angel hat vermindert somit die absolute Zahl der Fische ohne sich darüber im klaren zu sein, daß im Extremfall der Fischbestand erschöpft wird. In diesem Fall wäre es die Angelegenheit der Regierung, den Fischbestand sofort aufzustocken, so daß der Fischbestand niemals bis zum kritischen Punkt reduziert wird.
So einfach wie Kamien und Davis das staatliche Handeln darstellen ist es natürlich nur in den seltensten Fällen, es ist vielmehr so, daß der Staat, gerade ein Steuerstaat wie die Bundesrepublik, in hohem Maße abhängig von der Produktion, der Tauschfähigkeit und der Abgabenleistung von Wirtschaftssubjekten ist, deren tun und Lassen er nicht direkt kontrollieren kann. Der Steuerstaat ist zugleich von der Produktion ausgeschlossen und angewiesen auf ihr Funktionieren. Die dadurch erzeugte systematische Abhängigkeit führt zur teilweisen Überschneidung der Interessen von Staat und Wirtschaftssubjekten. Der Steuerstaat und seine Verwalter sind - im ureigenen Interesse - strukturell daran interessiert, daß ihre steuerspendende Wirtschaftsbasis funktioniert, deshalb werden sie, der Staat und seine Verwalter, es vorziehen, das Funktionieren dieser ökonomischen Basis sicherzustellen und zu unterlassen, was den Weg zu diesem Ziel behindern könnte. Der Staat ist deshalb, zumindest teilweise, eine vom Wirtschaftsprozess abhängige Variable. Die Struktur des Steuerstaates prägt Handlungsspielräume und Wahlmöglichkeiten der Politiker. Das die Wirtschaft von staatlicher Seite gehegt und gepflegt wird, liegt im Interesse des Staates an sich selbst, im Interesse an der Förderung besteuerungsfähiger und sozialabgabenfähiger Produktion. Der Staat wird alles tun, um die eigene Reichtumsquelle fließen zu lassen. Das wiederum bedeutet, daß der Staat alles unterlassen wird, was ein Versiegen der Steuer- bzw. Sozialabgaben-Quelle zur Folge haben könnte. Man enthält sich aller Interventionen, die die eigene Einnahmebasis gefährden könnte.
Falls Firmen notleidend geworden sind, so hat der Staat die Möglichkeit diese zu übernehmen, will er dies nicht und auch keine Investitionen mit eigenem "Kapazitätseffekt" herbeiführen, so kann der Staat eine Zuflucht nur zu Transferausgaben aller Art nehmen, die jedoch einmal monetär nicht den gleichen expansiven Effekt wie Investitionsausgaben (Käufe) haben und zum anderen vielfach schlecht reversibel sind. Es bleiben Investitionen auf einem der ureigenen Beschäftigungsgebiete des Staates, etwa im Straßenbau, bei der Landgewinnung oder der Rüstung usw. gerade hier stoßen die Mehraufträge der öffentlichen Hand jedoch meist bald an Kapazitätsgrenzen, die besonders durch den Kapitalbedarf der betreffenden Industriezweige gezogen sind; die gleiche Starrheit besteht auch nach der anderen Seite, wenn es in der Hochkonjunktur darauf ankommt, öffentliche Investitionen plötzlich zu drosseln.
Eine weitere Möglichkeit des Bundes sind Nachtragshaushalte, hierzu kann man jedoch schon feststellen, daß Nachträge teilweise beträchtliche Volumenänderungen mit sich bringen, daß die generellen Trends in den Ausgaben jedoch kaum beeinflußt werden. Nachtragshaushalte werden regelmäßig dann eingebracht, wenn sich die an den Haushalt gerichteten Bedürfnisse während eines Haushaltsjahres so ändern, daß die Ansätze den Anforderungen nicht mehr entsprechen. Dies passiert entweder dadurch, daß die konjunkturelle Entwicklung der Gesamtwirtschaft zusätzliche Ausgaben bzw. eine Umverteilung der Mittel zur Ankurbelung der Wirtschaft erfordert, oder dadurch, daß eine interne Korrektur der Mittelverteilung notwendig wird, da der Ausgabenbedarf bestimmter Zwecke als zu hoch bzw. zu niedrig eingestuft wurde. Bei gespannter Finanzlage müßten im letzteren Fall, der zu niedrigen Einstufung der Mittel, die knappen Mittel bei anderen Ausgaben gekürzt werden.
4.2 Instrumente
"Die Finanzpolitik weiß um die Mächtigkeit und Zerbrechlichkeit zugleich, die ihren Instrumenten eigen ist; sie ist dadurch notwendigerweise skeptisch, ja defensiv gegen fremde Zielsetzungen, und ihr fehlt jener kühne, oft aber auch leichtfertige Optimismus, mit dem die "Fiscal Policy" an die Machbarkeit aller sozioökonomischen und politischen Prozesse glaubt."
Hier einige Programme des Bundeshaushalts 1997, in denen ein Policy-Zyklus ausgemacht werden konnte.
Staatliche Aufgaben, die gemeinschaftlich von Bund und Ländern erfüllt werden.
Regionale Wirtschaftsförderung ist grundsätzlich Ländersache. Zur Erleichterung des regionalen Strukturwandels und zum Abbau regionaler Arbeitsmarktprobleme steht Bund und Ländern das Instrument der GA "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" zur Verfügung. Diese Gemeinschaftsaufgabe ist unterteilt in die GA-West und die GA-Ost. Die GA-Ost gehört zu den wichtigsten Instrumenten der Investitionsförderung in den neuen Ländern und leistet einen wesentlichen Beitrag für einen sich selbst tragenden Aufschwung. Sie trägt dazu bei, die Anpassungs- und Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen zu erhöhen und neue Arbeitsplätze zu schaffen bzw. zu sichern.
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FinanzierungshilfenDer Bund kann sich an besonders bedeutsamen Investitionen der Länder oder der Gemeinden beteiligen. Die Finanzierungshilfen dürfen nur zu bestimmten Zwecken gewährleistet werden, nämlich
Städtebau:
Die mit Bundesfinanzierungshilfen geförderten Investitionen in städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsgebieten bewirken öffentliche und private Folgeinvestitionen sowie Nachfrage nach Gütern und Leistungen. Sie haben damit auch eine beschäftigungspolitische Komponente. Die Bundesfinanzierungshilfen in den neuen Ländern haben wesentliche Signale für den Erhalt, der vom Verfall bedrohten Innenstädte gesetzt und darüber hinaus auch Weichen für wirtschaftliche Entwicklung gestellt. Die Baubranche hat aus der Städtebauförderung nachhaltig Impulse für den Aufbau eines mittelständischen Gewerbes bezogen.
Durch die Bundesfinanzierungshilfen wurde ein Investitionsvolumen von 10 Mrd. DM ausgelöst.
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FörderprogrammeEigenkapitalhilfe - Programm (für mehr Wachstum und Beschäftigung):
Im Rahmen des Eigenkapitalhilfe - Programms werden Zinszuschüsse gewährt und Darlehensausfälle erstattet. Vermögensschwachen Existenzgründern und Jungunternehmern mit gutem Unternehmenskonzept und entsprechender Qualifikation soll damit auf Zeit ein betriebswirtschaftlich ausreichendes Eigenkapital zur Verfügung gestellt werden.
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GewährleistungenGewährleistungen - Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen - sind Eventualverbindlichkeiten des Bundes und können nur zur Absicherung ungewisser, in der Zukunft liegender Risiken übernommen werden. Sie dürfen nicht übernommen werden, wenn mit hoher Wahrscheinlichkeit mit der Inanspruchnahme des Bundes gerechnet werden muß.
Die Übernahme von Gewährleistungen bedarf einer der Höhe nach bestimmten Ermächtigung durch Bundesgesetz, die in das jährliche Haushaltsgesetz aufgenommen wird.
"Da aber Regierungen, auch neugewählte, nicht mit einem "zero-base-bugdet" operieren, d.h. die zur Verfügung stehenden Mittel nicht völlig neuartig auf verschiedene Ausgabenzwecke verteilen können, müssen sie ihre Prioritäten auf recht differenzierten Ebenen von Staatsausgaben zum Ausdruck bringen."
Das Problem bei den Ausgaben des Haushaltes allgemein liegt darin, daß es praktisch nicht möglich ist, große Veränderungen herbeizuführen, dies liegt wie eingangs, in der Einleitung, schon beschrieben, an der föderalistischen Struktur und der Finanzverfassung. Neue Regierungsparteien mit großen Änderungsplänen sind demnach zum scheitern verurteilt. Sozialdemokratische Regierungen geben allerdings mehr für Bildung und Sicherheit aus. Daher ist der Schluß, daß sich Unterschiede in der Regierungszusammensetzung durchaus in Policy-Output niederschlagen, zulässig.
Insgesamt, hat die Finanzpolitik mehr eine Kontrollfunktion als eine Lenkungsfunktion. Ihr stehen vorwiegend regulative Instrumente zur Verfügung.
Literaturverzeichnis: